Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Проблема не в бюрократии; наоборот, последние двести лет она была решением. Если в компании вам не нравится бюрократия, попытайтесь обойтись без нее – и получите хаос. Бюрократия – это клей, скрепляющий традиционные компании. Она была и остается решением основной проблемы – фрагментации процессов[3].

М. Хаммер и Д. Чампи,бизнес-консультанты, идеологи концепции реинжиниринга процессов

Почему и как бюрократизируется госаппарат?

Государственный аппарат в любой стране – очень крупная организация. В России только на федеральном уровне действует более 70 органов исполнительной власти. У многих из них есть территориальные подразделения в федеральных округах или субъектах РФ. В регионах имеются также собственные органы власти, частично воспроизводящие структуру федеральных. По данным Росстата, общая численность госаппарата составляет около 1,7 млн человек. И в это число еще не включены органы местного самоуправления, не относящиеся к государственной власти, а также ряд крупных силовых структур.

Такая крупная система неизбежно сложна в управлении. Каждый государственный орган представляет собой самостоятельную многоуровневую структуру, в которой занято от нескольких сотен до нескольких тысяч и даже десятков тысяч человек. И синхронизировать работу стольких сотрудников, объединив ее единым замыслом и стандартами, – крайне сложная задача.

Ее решение исторически было найдено в бюрократии. Первоначально это слово не было негативным и предполагало лишь форму организации совместной работы большого количества людей, очень прогрессивную на момент, когда ее описал Макс Вебер, немецкий социолог начала XX в. До того времени система управления была гораздо более хаотичной.

Говоря в современных терминах, бюрократия основана на четырех основных принципах:

 иерархичность

 – наличие нескольких управленческих уровней, между которыми распределены полномочия и ответственность (разделение труда по вертикали);

 регламентация – работа по установленным правилам, не зависящим от конкретных людей;

 формализация – фиксация действий и решений в установленной форме, как правило документальной;

 специализация

 – выполнение работниками и подразделениями строго определенных функций (разделение труда по горизонтали).

Бюрократия решила основные проблемы и повысила управляемость госаппарата. Однако возросшие затем требования к государствам, расширение их размеров и функций привели к тому, что исходные принципы вызвали множество побочных эффектов. В результате в XXI в. бюрократию ассоциируют в основном с негативными чертами: некомпетентностью чиновников, медлительностью, противоречивыми инструкциями, волокитой и перекладыванием ответственности.

Но самой главной ее чертой стала утрата смысла многочисленных процедур. Изначально разумные требования со временем лишились целесообразности. Однако они были не отменены, а лишь дополнены другими. В итоге действия продолжают осуществляться, но они уже никак не связаны с результатом. Форма доминирует над содержанием.

Лучшей иллюстрацией является анекдот, рассказанный в книге известного бизнес-консультанта Ицхака Адизеса.