Еще один шанс. Три президента и кризис американской сверхдержавы

Еще более заметные различия по сравнению с президентством Буша произошли в механизме управления. Характерной чертой стиля Буша было управление сверху по вертикали, осуществлявшееся узким кругом лично известных президенту лиц под его непосредственным контролем или под контролем «второю я» президента его сдержанного и осторожного советника по вопросам национальной безопасности. Нельзя даже представить стиля более отличного от стиля Буша, чем тот, который ввел Клинтон. Он нарушал большинство принятых правил, и его было даже трудно охарактеризовать. Обсуждения внешнеполитических вопросов в Белом доме при Клинтоне больше походили на то, что немцы называют «кафеклатч» обменом сплетнями, чем на процедуру принятия политических решений высокого уровня. Они выливались в долгие совещания без строгой повестки, редко начинавшиеся и редко кончавшиеся в назначенное время, с неожиданным появлением на них в качестве участников различных сотрудников аппарата Белого дома. Некоторые занимались главным образом внутренними вопросами и присутствовали на заседаниях СНБ по собственному желанию, произвольно включаясь в обсуждение вопросов внешней политики. Президент, особенно в течение первого срока, скорее был одним из участников, чем руководителем с решающим голосом, и когда совещание наконец заканчивалось, часто оставалось неясным, какие же решения были приняты и были ли они вообще приняты. Это делало трудной жизнь советника по национальной безопасности, потому что не было уверенности, что последуют необходимые скоординированные действия по выполнению решении.

Колин Пауэлл, бывший при Клинтоне председателем Комитета начальников штабов, вкратце сказал об этом Дэвиду Роткопфу, который в обстоятельном очерке о системе СНБ, озаглавленном «Управляя миром», писал: «Если вы, например, прилетели с Марса и не знаете, кто есть кто, то вы включились бы в разговор, не зная, кто является президентом». Пауэлл описал атмосферу просто: «Как будто мы были в кафе». И хотя со временем все это улеглось и приняло более обычную форму, другие высшие чиновники все же вспоминают, что даже в течение второго президентского срока Клинтона на заседаниях по внешней политике не было доминирующего голоса. Ни президент, ни вице-президент, ни советник по национальной безопасности, ни государственный секретарь не брали на себя этой функции. Личные влияния были очень изменчивы, и проистекавший отсюда бюрократический разброд так и не удавалось полностью преодолеть. Новообразованный Национальный экономический совет (НЭС), в противоположность СНБ, работал в более четком и профессиональном режиме, возможно, вследствие того, что внешняя политика казалась сферой, в которой каждый может высказать какое-то мнение, в то время как вопросы экономики и финансов доверены лишь посвященным. Во главе Совета был поставлен ответственный представитель на министерском уровне и с четкими полномочиями, и это сразу дало результат, когда администрация Клинтона столкнулась с финансовым кризисом в Мексике и Юго-Восточной Азии.

Приоритетность внутренних вопросов и понимание внешней политики как продолжения внутренней имело и существенный побочный эффект: Конгресс, подвергавшийся все усиливающемуся давлению лоббистов внешней политики, имевших зарубежные связи, расширил свои попытки законодательного регулирования внешней политики. Нельзя сказать, что это было чем-то совершенно новым. В прошлом, особенно когда внешняя политика формировалась на двухпартийной основе, исполнительная власть время от времени вступала в контакт с Конгрессом, чтобы создать законы, способствующие достижению внешнеполитических целей США и усилению переговорного механизма исполнительной власти путем кажущегося ограничения ее прав. В период после вьетнамской войны акцент переместился на законодательную власть, что имело целью возложить на власть исполнительную специфические задачи, решения которых добивалось внешнеполитическое лобби, или просто ограничить свободу действий исполнительной власти. Такая тенденция отмечалась и в 90-е годы, и она сохранилась до настоящего времени, проявив себя в принятии серии законодательных актов под энергичным давлением весьма влиятельных лоббистов, продвигавших внешнеэкономические вопросы, в которых заинтересована та или иная этническая общность, но которые не отражают точки зрения Белого дома или Государственного департамента. Наиболее активными и наиболее успешными из них были израильско-американское и кубинско-американское лобби, имевшие ресурсы для того, чтобы добиться желаемых изменений при решении вопросов распределения Конгрессом финансовых средств и обеспечения большой избирательной поддержки в двух главных штатах Нью-Йорке и Флориде.