Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Уровень власти в двух средних столбцах табл. 6.24 совпадает. Ранее все было наоборот: Российская Федерация устанавливала обязательства, а финансовое обеспечение возлагалось на субъекты Российской Федерации, на муниципалитеты. В такой ситуации совершенно не понятно, кто за что отвечает и кому предъявлять иски. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации““ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (с изм. от 29.11., 21.12, 29.12, 30.12.2004, 01.04, 09.05, 30.06, 18.07, 27.09, 31.12.2005, 10.01, 06.03, 13.03, 03.06, 06.07.2006) (так называемый Большой закон о внесении изменений во все отраслевое законодательство) устранил эту ситуацию[49] . Он привел разграничение обязательств в соответствие с этими тремя базовыми схемами: либо федерация вообще не вмешивается в установление обязательств субъектов и муниципалитетов, и они делают это сами, либо делает это рамочно, т. е. определяет, что такое обязательство существует, и его необходимо выполнять. Либо возможна самая последняя схема, когда обязательства можно делегировать, но тогда уже надо находить средства в бюджете и передавать их в виде субвенций нижестоящим органам власти. Роль субъектов Российской Федерации растет, идет децентрализация нормативно-правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку это ключевое звено государственного управления, государственной власти. Сюда смещаются и финансовые обязательства, но смещаются не с федерального уровня, а с уровня муниципалитетов. Муниципалитеты до сих пор выполняли квазигосударственные функции. Они несли такую нагрузку по выплате социальных пособий, заработных плат учителям и т. д., какую в принципе не обязаны нести. Это не вопрос местного значения, это вопрос государственной политики. Будет происходить и перемещение бюджетных ресурсов с уровня муниципалитетов на уровень субъектов Российской Федерации, но при существенном сокращении расходных обязательств местных органов власти.

Необходимо создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы так широко, что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.

Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» – так сказано в БК РФ о субсидиях – целевых трансфертах, предоставляемых на долевой основе. Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», БК РФ не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.

Условия получения «зеркальных» грантов обычно формулируются так: на каждый рубль, израсходованный регионом на определенную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в форме «зеркального гранта», должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи. Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта.