Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Система объективных параметров основывалась на таких элементах, как необходимые услуги, индикаторы затрат, демографические категории, кредитно-денежные параметры, коэффициенты ухудшения экономической конъюнктуры и наличие военных объектов.

Выравнивание было основано на 5% обычного фонда в течение первого года и увеличивалось на 5% ежегодно, в результате чего конечные выравнивающие отчисления составляли 80% всей суммы фонда. Это очень гибкая система, так как она предполагает отчисление финансовых средств в течение длительного периода, – 16 лет, чтобы вновь вернуть их местным органам, но таким образом, чтобы меньше получили более обеспеченные. После непродолжительного начального этапа в 1995 г. произошли изменения, в ходе которых были установлены критерии сокращения государственных безвозмездных перечислений местным органам власти в рамках общей стратегии нормализации национальных счетов. Правила были изменены за счет введения метода более жесткого выравнивания, на базе которого финансовые потребности местных властей соотносились с их финансовыми ресурсами.

Финансовые ресурсы рассчитывались исходя из суммы государственных отчислений и доходов от вновь введенных налогов (в первую очередь налог на недвижимость в муниципальных образованиях). Было определено, что средства упомянутой выше системы выделялись только тем местным органам власти, где средний показатель покрытия финансовых потребностей ниже соответствующей средней величины по стране. Таким образом, размер государственных безвозмездных перечислений муниципальным образованиям, за редким исключением, сократился. Такое сокращение системы местных финансов вызвало недовольство наиболее богатых муниципальных образований, в основном густо населенных, что привело к блокированию системы. По этой причине в 1996 г. государственные отчисления осуществлялись по принципу 1995 г. в равных долях для всех муниципальных образований.

В настоящее время проводится исследование с целью тотальной реорганизации государственных безвозмездных перечислений. Такая реорганизация логично впишется в общую реформу отношений между центральной администрацией, регионами и местными властями. Она основана на принципе субсидиарности и призвана расширить полномочия и функции местных властей, а значит, придать им большую финансовую самостоятельность за счет распределения местных налоговых полномочий при соответствующих ограничениях государственных отчислений.

Существовавший прежде метод выравнивания играл исключительно важную роль до 1993 г., когда государственные отчисления практически полностью покрывали финансирование расходов местных властей. Однако после введения первого типа местной налоговой автономности процесс выравнивания трансфертов на душу населения местным властям одной демографической зоны утратил смысл и обусловил необходимость применения метода выравнивания с учетом различия налоговых баз.

Фонд выравнивания был введен для исправления неравенства в уровне местных налоговых ресурсов; он предназначен для муниципальных образований и провинций и не относится к горным районам, не имеющим налоговой самостоятельности. Общий размер фонда устанавливается на базе общего размера обычного фонда (с учетом обязательных минимальных поступлений в размере 0,004 налога на недвижимость). Эта сумма ежегодно увеличивается с учетом роста темпов инфляции и коэффициента роста государственных бюджетных расходов, причем оба эти показателя устанавливаются на три года центральным правительством в рамках официальных государственных финансовых программ. Отчисления производятся на базе трехгодичного цикла, причем по окончании этого срока размер отчислений должен быть пересчитан во избежание консолидации трансфертов.

Сложность определения критериев распределения фонда связана с обязательными налоговыми поступлениями и не имеет ничего общего с так называемым налоговым усилием, зависящим от произвольного установления налогов местными властями. Вследствие этого выравнивание для муниципальных образований сопряжено с поступлениями от налога на недвижимость по минимальной ставке 0,004 и с дополнительным налогом на электроэнергию. Указанные средства выделяются местным органам власти, где налоговая база ниже средней величины в данной демографической категории; выделяемые средства рассчитываются пропорционально отклонениям от нормы так, что наибольшие пособия выделяются самым бедным.