Государственные реформы в России: от Петра до Путина

Как известно, еще Петр I пытался отделить судебные инстанции от административных, создав органы, которые специально занимались судебными делами, однако сохранив при этом и некоторые судебные функции за административными органами. Например, суд по земельным делам принадлежал Вотчинной коллегии; преступления против финансовых интересов казны (государства) находились в ведении Камер-коллегии; надворные и нижние суды работали под прямым надзором губернаторов и воевод (т. е. администрации). Вместе с тем в конце царствования Петра I эта система стала постепенно преобразовываться. Однако уже после его смерти функции общегражданских судов вновь были переданы в административное ведение губернаторов и воевод.

Екатерина II проводила разграничение судебных и административных функций более последовательно, чем Петр I и другие ее предшественники. По порядкам того времени учрежденные ею судебные органы были устроены строго по сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные – для горожан, отдельные – для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежали «вотчинной» юрисдикции, полностью находясь, как и во времена Русской Правды, в судебной власти помещиков.

Каждый из учрежденных Екатериной II сословных судов имел две инстанции (ступени):

– для дворян был учрежден уездный суд как суд первой инстанции и верхний земский – как суд второй инстанции, единственный на всю губернию;

– для мещан в качестве судебных инстанций существовали соответственно городской и губернский магистраты;

– для свободных крестьян – «нижняя расправа» в уезде и «верхняя» в губернии.

Кроме сословных судов, Екатерина II учредила в каждой губернии по одному «совестному» (или «словесному») суду. Такое название им было дано потому, что в своих решениях они могли руководствоваться не только законом, но и «совестью» (справедливостью), а также местными бытовыми традициями и обычаями делового оборота. В компетенцию этих судов входили лишь маловажные уголовные и гражданские дела.

Высшими инстанциями для всех судебных органов губерний в екатерининский период были две палаты, учрежденные отдельно для гражданского и уголовного суда; высшим же судебным органом всей Российской империи стал Сенат.

Вместе с тем екатерининские преобразования так и не решили проблему смешения полицейских (административных) и судебных юрисдикционных функций. Так, на уровне уездов важнейшим специально-полицейским органом после реформы стал земский суд, подчиненный губернскому правлению и полномочный «ведать всю уездную полицию». Помимо выполнения судебных функций, этот орган был наделен правом и обязанностью обеспечивать «вообще» законность и порядок на вверенной им территории уездов, вести следствие, рассматривать жалобы и т. д.

Реформа прокуратуры. Для надзора за системой полицейского управления еще при Петре I была создана прокуратура, учреждены должности генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надворных судах.

Но только при Екатерине II появляется достаточно стройная система органов прокурорского надзора, призванных тогда прежде всего защищать интересы монаршей власти и государства.

В губерниях были учреждены должности прокуроров при всех сословных губернских судах и при губернском правлении. Прокурор губернского правления считался губернским прокурором, будучи «старшим» над прокурорами сословных судов. Сам же губернский прокурор находился в двойном подчинении – местном (губернатору) и центральном (генерал-прокурору Российской империи). В надзоре над судами в губернских городах прокурорам помогали стряпчие по уголовным делам, а на уровне уездов прокурорский надзор осуществлялся уездными стряпчими.

Реформа местного управления. В 1782 г. во исполнение «Устава Благочиния или Полицейского» в системе полицейского управления создаются новые специальные полицейско-судебные учреждения – управы благочиния. Они организовывались в каждом городе и были коллегиальными органами. Возглавлял управы обер-полицмейстер или городничий.

Города в полицейском отношении были поделены на части во главе с частными приставами, которым позже были «приданы» следственные приставы для производства дознаний и следствия. К каждой части приписывались также один или несколько судей «совестного» суда из наиболее уважаемых выборных горожан. Части, в свою очередь, делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями, в помощь которым из горожан избирались на три года службы квартальные поручики.

Управы призваны были «сохранять благочиние, добронравие и порядок», заниматься благоустройством городов, принуждать горожан к исполнению законов, обеспечивать исполнение «повелений» правительства и решений судов, предупреждать и пресекать преступления и проступки, производить следствие, а также «чинить суд» за преступления и «полицейскую расправу» – за маловажные проступки. Все эти обязанности были достаточно подробно определены в «Наказе управы благочиния», изданном в 1782 г. вместе с «Уставом Благочиния или Полицейским»[15].