Источники и основания государственных политик в России

Президенту Российской Федерации как главе государства. В силу нормы ст. 80 Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими положениями Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.

Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента Российской Федерации определяются основные направления развития российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое основание формирования стратегии правового развития Российской Федерации[6].

Кроме того, в Конституции Российской Федерации упоминается еще один специфический вид документа – доктрина (подробнее о существующих в настоящее время видах программно-доктринальных документов см. раздел 1.3). Этот термин используется при перечислении полномочий Президента Российской Федерации в п. «з» ст. 83 Конституции Российской Федерации, предусматривающем утверждение им военной доктрины. Правовое толкование этой нормы было дано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г., в котором он пришел к выводу, что «основные положения военной доктрины Российской Федерации…являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам. Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний»[7]

. Особое внимание обратим на концовку фразы – «не содержит нормативных предписаний»! Это оставляет без ответа вопрос о том, каким образом содержание доктрины в принципе может стать предметом государственного управления. Вполне очевидно, что может и не стать. Таким образом программируется неработоспособность доктрин. Доктрина вроде бы и принята, но выполнять ее необязательно.

Следовательно, доктринальные документы в качестве нормативных правовых актов оказались непризнанными судебными органами. Тем не менее «правотворческая» деятельность демонстрирует распространение практики принятия доктринальных документов.

Ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации выразили свое несогласие с данной позицией, аргументировав это следующим образом.

В Основных положениях военной доктрины преобладают нормы-принципы, нормы-цели и нормы-программы и это само по себе характерно для актов конституционного права[8]

.

Этот акт имеет нормативный характер, потому что его ему придает реализация Президентом Российской Федерации полномочия, предусмотренного ст. 83 (п. «з») Конституции Российской Федерации[9]. То есть утверждение указом Президента Российской Федерации того или иного документа (доктрины, положения, программы и т. п.) означает признание его официальным общеобязательным актом.

Основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе и нормативные, предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению и предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение[10].

Однако в соответствии с приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, суды могут отказать в правовой защите актам, содержащим основные направления государственной политики, обосновав свое решение не только и не столько тем, что по юридической силе такие акты (нормативный правовой акт – указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ федерального министерства; или ненормативный правовой акт – распоряжение Правительства Российской Федерации) в иерархии занимают позиции ниже федеральных законов и не должны им противоречить, но и простым отсутствием общеобязательного нормативного характера данных актов. В силу такого подхода к политико-правовым доктринальным документам суды могут отказать в рассмотрении дел об установлении соответствия им признанных видов нормативных правовых актов. Здесь, очевидно, возникает разрыв в цепочке формирования государственных политик, отталкивающихся от соответствующей доктрины. Роль доктрин в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого существенно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики.