История государственного управления в России

В XVII столетии вместо немногочисленной группы лиц к работе в государственных учреждениях России приступает особая специальная прослойка, получившая общее наименование приказных людей.

Приказные люди – специальная, в XVII в. сформировавшаяся в сословную группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа в государственных учреждениях в центре и на местах.

Особенностью первой половины XVII в. также было широкое распространение временных приказов, хотя они оформлялись законодательным актом об их создании, определении функций, штата, бюджета и назначении главы. Отличались они от постоянно действующих функциональным и экстерриториальным характером, оперативностью работы.

Когда в 10–20-е гг. XVII в. восстанавливалась система государственного управления, разрушенная в Смутное время, начали функционировать примерно 20 центральных учреждений. Необходимость больших финансовых расходов на хозяйственные нужды привела к усилению фискальной деятельности приказов. Поэтому были воссозданы также и четвертные приказы, создан ряд новых постоянных и временных центральных учреждений по сбору налогов (приказ Большой казны).

Усиление значимости в Смутное время таких социальных групп, как дворянство и казачество, предопределил возрождение Поместного приказа, ведавшего массовой раздачей земель, и Казачьего приказа.

Новым для приказной системы было формирование Патриаршего упрощения в связи с возрастанием роли в управлении государством патриарха Филарета. С этого времени в стране установилось тройное деление приказной системы государственных учреждений (государственные, дворцовые, патриаршие приказы).

Ведомство каждого приказа создавалось вследствие исторической потребности в новом органе. Одни приказы ведали во всех отношениях какой-то территорией государства (Сибирский приказ, Костромская четь и т. д.), другие – управляли определенной категорией населения (Приказ холопий – холопами, Стрелецкий – стрелецким войском и т. д.); третьи заведовали определенным родом дел (Разбойный – уголовной юстицией, приказ Большой казны – финансами, Разрядный – военными делами, Посольский – дипломатическими сношениями и т. д.).

Наряду с крупными приказами существовали мелкие, вроде Аптекарского, ведавшего придворно-медицинской частью, Каменного, наблюдавшего за каменными постройками. Так же, как приказы, были устроены дворцовые учреждения, которые носили характер домашних хозяйственных контор царской семьи (мастерские палаты и др.).

Организация всех приказов была приблизительно одинакова. Они состояли из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из начальника приказа (часто члена Думы) и «товарищей». Они назывались судьями и были подчиненными по отношению к начальнику, поэтому, будучи по форме коллегиальным, приказное присутствие на деле таковым не являлось: дела решались не большинством присутствующих, а по усмотрению старшего. В мелких приказах также не было коллегиальности: делами ведал один начальник, без товарища. Канцелярия состояла из подьячих под начальством дьяков; численность и тех и других зависела от размеров приказной деятельности.

В XVII в. число приказов увеличилось с 44 в 1626 г. до 55 в 1698 г. Важнейшие приказы (Посольский, Разрядный) возглавляли думные дьяки. Допускалось совместительство, т. е. служба дьяков одновременно в двух приказах. Боярин Б. И. Морозов, например, был одновременно судьей в пяти приказах.

Во многих приказах штат не превышал 10 человек. В таких приказах, как приказ Большого прихода, Новгородской четверти, Разбойный, штат состоял из 22–27 человек. Особую группу представляли четыре крупнейших приказа: Поместный (73 человека), Большого дворца (73). Казанского дворца (46), Разрядный (45).

В 1637 г. в системе приказов появился новый территориальный приказ – Сибирский, выделившийся из Казанского для управления вновь присоединенными землями Сибири.

Приказы издавали разнообразные документы: жалованные грамоты, указы от имени царя, памятки, наказы-инструкции должностным лицам, доклады и пыточные грамоты. Систематизировались грамоты путем издания сводных документов – уставных грамот.

Во второй половине XVII в. в жизни России происходят существенные изменения: окончательно оформляется крепостное право, в то же время формируется всероссийский рынок, углубляется социальное расслоение деревни, происходят городские восстания, вспышки национального движения в Поволжье, мощная крестьянская война под предводительством Степана Разина. Одновременно удается вернуть основную часть утраченных в начале века земель. Продолжает осваиваться Сибирь, оборонительная линия продвигается на юг, юго-восток, юго-запад, осваиваются новые плодородные земли, создаются новые города.

Все эти процессы не могли не сказаться на государственных органах.