История государственного управления в России

Во внутренней политике Николая I можно условно выделить два периода, границей между которыми является общеевропейская революция 1848 г. Если первый период царствования ознаменовался реформами внутри страны, то революции 1848–1849 гг. вызвали усиление реакции во внутренней политике, и попытки реформирования больше не предпринимались.

Идеалом государственного устройства для Николая I являлось устройство армии, строго регламентированной уставами, с железной дисциплиной и подчинением командованию. «Здесь, в армии, порядок, строгая безусловная законность… никто не приказывает, прежде чем сам не научится повиноваться… все подчиняется одной определенной цели…» Встав во главе государственной армии чиновников, Николай полностью сосредоточил бразды правления в своих руках.

Разросшийся бюрократический аппарат свидетельствовал о попытках правительства контролировать бюрократию силами самой бюрократии. В целом государственное управление было следующим.

Российское чиновничество при Николае I

Количественный рост государственного аппарата при Николае I был значительным. В середине XIX в. он насчитывал уже около 100 тыс. человек, что свидетельствовало о сильной роли государства в жизни общества, но было и одной из существенных причин высокого уровня налогообложения и несбалансированности государственного бюджета. Определенную роль в этом процессе сыграло созданное в 1826 г. Министерство императорского двора.

Николай I правил страной, опираясь исключительно на чиновничество. По мере бюрократизации российской жизни и роста количества учреждений возрастало число чиновничьих должностей, и уже к концу XIX в. классы «Табели о рангах» перестали совпадать с должностями. Для установления соответствия между ними постоянно издавались указы. В 30-е гг. XIX в. многочисленные законы о службе гражданских чиновников были собраны в Устав о службе гражданской, который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т. д.

К концу царствования Николая I иерархия чинов выглядела следующим образом.

Вершину бюрократической лестницы составляли чиновники первых пяти классов: члены Государственного совета, министры, сенаторы, генерал-губернаторы и губернаторы, директора министерских департаментов, управляющие казенными палатами, председатели палат уголовного и гражданского судов, губернские предводители дворянства и пр. К средней прослойке чиновников (6–8-й классы) относились советники, начальники отделений министерских департаментов, городничие и т. д., занимающие самостоятельные должности преимущественно исполнительного характера.

Эти первые две группы, имеющие большие денежные оклады, как правило, состояли из потомственных дворян.

Обычными в этот период были различные виды денежного жалованья – обычное денежное и дополнительное (их было много): квартирные, столовые, разъездные, фуражные деньги, дополнительные надбавки к жалованью по ведомствам, за службу на окраинах и др. Эти льготы распространялись не только на чиновников первых восьми классов, но и на ряд чиновников 9–14-го классов, которые занимали чаще всего канцелярские или исполнительные низшие должности. Характерно, что наиболее многочисленная чиновничья группа вообще не входила в «Табель о рангах»: кописты, канцеляристы, губернские регистраторы и прочие, чье назначение заключалось в техническом обслуживании табельного чиновничества.

С начала XIX в. для занятия чиновничьей должности требовался определенный образовательный ценз (окончание училища). До 1810 г. лишь 13 % высших и средних чиновников имели высшее образование, к середине XIX в. их доля увеличилась до 41,4 %.

В противоположность бюрократии западноевропейских стран верхний слой российской бюрократии даже в середине XIX в. имел невысокий уровень управленческой специализации. Большинство ведомств в России управлялось генералами, имевшими иногда отдаленное представление о вверенных в их управление объектах.

Неотъемлемыми чертами российского государственного аппарата при Николае I были волокита, желание безмерно затянуть обсуждение любого вопроса, создать побольше комиссий и утопить в них неугодный проект. Повсеместным явлением было взяточничество. В конце 40-х гг., по данным III отделения, только трое из 50 губернаторов Европейской России не брали взяток: киевский губернатор Писарев как очень богатый, таврический губернатор Александр Муравьев как бывший декабрист, ковенский губернатор Радищев, сын А. Н. Радищева.