Еще при последних Маурьях многие области Северо-Западной Индии фактически стали независимыми от центральной власти Затем в ряде северо-западных районов бывшей империи власть захватили индо-греческие царьки, о правлении которых в источниках имеются только отрывочные сведения Среди многочисленных индо-греческих правителей выделяйся царь Менандр, которого индийская традиция знает под именем Милинда. В буддийском сочинении «Милинда-панха» (II в н. э.) приводятся диспуты между царем Милиндой и буддийским монахом ученым Нагасеной. На некоторых монетах Менандра изображен буддийский символ власти — чакра (колесо), это позволяет считать, что царь либо принял буддизм, либо покровительствовал ему Столицей государства был город Шакала (современный Сиалкот). Власть Менандра распространялась на Гандхару, Арахосию, некоторые области Пенджаба Как уже упоминалось выше, армия греков, очевидно при Менандре, двинулась в Восточную Индию и подошла к Паталипутре — столице правившей там династии Шунтов
В I в до н. э в Северо Западную Индию из Средней Азии проникли иранские племена саков, которые в китайских источниках называются племенами сэ. Вначале саки, столкнувшись с индо греческими династиями, находились под их верховенством, а затем образовали свои государства — индо-сакские Одним из самых известных индо-сакских правителей был царь Мауэс, правивший, очевидно, в середине I в до н. э. Под его властью находилась Гандхара, долина Свата и, возможно, часть Кашмира Аз, наследник Мауэса, расширил свои владения и величал себя уже «великим царем царей». В его государство входили области Арахосии. В I в н. э. возвышаются индо-парфянские династии, которые вели упорную борьбу за гегемонию с индо-греческими и индо-сакскими правителями Индо-парфянскому царю Гондофару еще удавалось удерживать власть над Гандхарой, Арахосией и частью Дрангианы, известной под названием Сакастан, т. е. «страна саков» (современный Систан).
Вместо разрозненных и соперничавших друг с другом небольших государственных объединений при династии Кушан была создана огромная империя, охватившая районы не только Северной и Северо-Западной Индии, но и Средней Азии, современного Пакистана и Афганистана, Центральной Азии.
Вначале Кушанское государство занимало области Бактрии в Средней Азии. Судя по китайским источникам, в Бактрию во II в. до н. э. с востока вторглись племена юэчжей, которые образовали пять владений. Затем верх одержало объединение Кушан (в китайских хрониках — Гюйшуань). Античные авторы тоже сохранили рассказ о племенах, которые пришли с востока и завоевали Бактрию.
Страбон упоминал о том, что эти племена отняли Бактрию у греков. К моменту прихода кушанских племен Бактрия была очень развитой страной с прочными традициями государственности и культуры. Население говорило на бактрийском языке, принадлежавшем к группе иранских языков, и имело письменность, возникшую на основе греческой. Кушаны восприняли эти традиции оседлого населения Бактрии, хотя большую роль в складывании кушанской культуры продолжали играть традиции кочевых племен. Вопрос о происхождении Кушан весьма сложен и остро дискутируется в научной литературе.
В последние годы были высказаны разные точки зрения, например, о связи юэчжей с тохарами — племенами Центральной Азии, которые покорили бактрийцев, но утратили свой язык, а также о местном сложении кушанского этноса в Бактрии (при этом подвергается сомнению связь кушан с юэчжами). Один из кушанских правителей конца I в. до н. э., Герай, называл себя, судя по его монетам, Кушан Герай, хотя пользовался греческим письмом.
При кушанском правителе Куджуле Кадфизе (китайские хроники называют его Киоцзюкю) Кушанское государство включало уже территории Арахосии, часть Кашмира, некоторые области Парфии. Большое число монет Кадфиза было обнаружено в районе Кабула, что указывает на вхождение и этой области в Кушанское государство. Вначале Кадфиз должен был считаться с индо-греческими царями: некоторые из его монет на лицевой стороне содержат портрет индо-греческого царя Гермея, а на другой — письмом кхароштхи написано имя Кадфиза. Затем ему удалось добиться полной самостоятельности, и монеты Кадфиза стали чеканиться только от его имени — «царя царей Кадфиза». При сыне Кадфиза I — Кадфизе II, или Виме Кадфизе, в состав Кушатюкого государва вошли некоторые области в низовьях Инда, Кушапам удалось распространить своё влияние также на восток. Возможно, что в этот период им принадлежали некоторые страны Восточной Индии вплоть до Варанаси.