История России. Факторный анализ. Том 2. От окончания Смуты до Февральской революции

Основным инструментом всеобщей регламентации и контроля было правильно организованное и четко функционирующее чиновничество (включающее в себя и полицию). Наука об управлении государственным хозяйством и, в частности, о коллегиальной и четкой организации чиновничества составляла часть теории «регулярного государства» и называлась камерализмом. Одним из примеров применения принципов камерализма была реформированная королем Карлом XI административная система Швеции; Лейбниц в письме к Петру сравнивал правильно организованное государство с точным часовым механизмом.[379]

Для старинной русской приказной системы было характерно сосредоточение разных функций в ведении одного приказа или одного воеводы, отсутствие контролирующих инстанций и правильной системы оплаты труда чиновников. Многие дьяки жили «от дел» – то есть существовали на взятки и подношения просителей, и, соответственно, решение вопроса зависело от размера подношений. Петр решил наладить правильную администрацию, но двигался в этом направлении непоследовательно, методом проб и ошибок. В монографии Е. В. Алексеевой дан подробный очерк этих исканий Петра I: сначала царь ввел систему городского самоуправления, затем перешел к губернскому устройству и в конце концов решил полностью скопировать административную систему Швеции.[380] «Увидев ясно беспорядок в управлении и царившее повсюду взяточничество… – писал прусский посол Фоккеродт, – Петр I напал на мысль установить во внутреннем управлении царства, подобно военному делу, такой же порядок, какой был заведен в других европейских землях. Признавая шведов своими учителями в военном деле, он думал, что также точно и их учреждения… можно с таким же хорошим успехом ввести в своем царстве. И до того допустил он собой овладеть такому предубеждению, что, не советуясь ни с кем, в 1716 году тайно послал одного человека в Швецию, дав ему множество денег, чтобы только достать наказы и правила тамошних коллегий…»[381]

В соответствии с докладом, представленным ездившим в Швецию советником царя Г. Фиком, в 1717 году был издан указ о создании коллегий, а в 1719 году – указ о введении провинциальной администрации шведского образца. Однако характерно, что на предложение ввести в России местное самоуправление с участием крестьянства (как в Швеции) Сенат ответил: «В уездах ис крестьянства умных людей нет».[382]

М. Богословский отмечал, что почти всем нововведениям Петра можно найти прообразы в допетровской России и «только заимствование иностранной администрации… было действительно новым, оригинальным явлением петровской эпохи».[383] Административная реформа привела к резкому разрастанию штатов центральных и местных учреждений, всем чиновникам которых отныне платили оклады. В проекте бюджета 1725 года расходы на чиновничество (вместе с дворцовыми расходами) составляли 2,5 млн. рублей, в то время как в 1680 году они составляли 250 тысяч; в пересчете на хлеб расходы возросли более чем в 3 раза.[384]

Петр I сумел подчинить и поставить себе на службу даже оплот старых московских традиций, православную церковь. Как считал Б. И. Сыромятников, царь фактически провел реформацию по протестантскому образцу.[385] В 1721 году наряду с другими коллегиями была создана Духовная коллегия или «Святейший Синод» – бюрократическое учреждение, призванное руководить делами церкви. С 1722 года Синод возглавлялся назначаемым царем обер-прокурором, гвардейским офицером, поставленным надзирать за «святыми отцами». «Я им обое – государь и патриарх», – говорил Петр. Священники стали чиновниками на содержании властей, были установлены штаты: на 100–150 дворов прихожан – один священник; «лишних» служителей церкви обращали в крестьян, иногда даже в крепостных. В рамках теории «регулярного государства» Петр считал церковь удобным орудием гражданского воспитания и полицейского надзора. Указы Петра обязывали всех прихожан исповедоваться каждый год, священники в нарушение тайны исповеди должны были доносить о «преступных умыслах» доверившихся им людей.[386]