Избранные труды по финансовому праву

Конверсия государственного займа – это изменение государством в одностороннем порядке условий этого займа, вплоть до одностороннего аннулирования своих долговых обязательств.[381] В частности, за годы советской власти государство производило конверсию своих займов четыре раза. Так, в 1957 г. оно отсрочило погашение облигаций ранее выпущенных займов на 20–25 лет.[382]

Надо сказать, что право на конверсию государственных займов в правовых актах никогда и нигде не было зафиксировано. Но что характерно, наличие такого права у государства никем и никогда сомнению не подвергалось и подразумевалось как нечто само собой разумеющееся. Возможность конверсии государственного займа основывается на мнении, что компетенция государства является неограниченной и оно вправе принять любое решение, в том числе отменяющее старое или делающее из него исключение. К тому же не существовало и механизма оспаривания решения государства о конверсии. И никому из граждан даже в голову не пришла бы мысль о возможности подачи в суд искового заявления о принуждении государства к исполнению своих обязательств. А если бы даже и нашелся такой смельчак, то суд просто бы не принял этого заявления к рассмотрению.

С позиций гражданского права односторонний отказ должника от исполнения своих долговых обязательств является недопустимым. К тому же отношение, в котором должник может путем принятия нормативного правового акта освободить себя от исполнения своего обязательства, а заимодавец вынужден согласиться с таким односторонне-властным решением заемщика, никак нельзя признать отношением юридического равноправия сторон. А это выступает непременным условием для признания отношения гражданско-правовым. Однако цивилисты, полагающие, что государственные займы представляют собой гражданско-правовой институт, так и не смогли дать вразумительного объяснения феномену конверсии займов.

Это и дало нам основание в те времена полагать, что существует особая разновидность договора – финансово-правовой. Согласно данной конструкции, государственное заимствование осуществляется на основе договора, но в отличие от гражданско-правового договора этот договор, во-первых, не выражает юридического равенства сторон, оставляя властвующим субъектом государство, во-вторых, предоставляет ему право на односторонний отказ от исполнения своих обязательств либо на их изменение путем осуществления конверсии займа. И это давало возможность вписать государственное заимствование в систему финансового права.

Но на этом изменения в правовом регулировании отношений государственного заимствования не завершились. В принятом в 1995 г. Гражданском кодексе РФ появилась ст. 817, непосредственно посвященная договору государственного и муниципального займов. (К ее возникновению имел отношение и автор этих строк в период разработки проекта ГК).

В итоге был сформирован механизм государственных (муниципальных) заимствований, который характеризуется следующим:

1) государственные (муниципальные) займы являются добровольными. Это предусмотрено ст. 75 Конституции РФ, а также п. 2 ст. 817 ГК;

2) публичное заимствование осуществляется на основе договора (п. 1 ст. 817 ГК), в котором публичное образование в силу ст. 124 ГК выступает на равных началах с заимодавцами;

3) изменение заемщиком (Российской Федерацией, субъектом Федерации, муниципальным образованием) условий выпущенного в обращение займа в одностороннем порядке, т. е. его конверсия не допускается (п. 4 ст. 817 ГК). Изменение условий договора может быть произведено лишь по соглашению с заимодавцем (п. 1 ст. 105 БК);

4) заемщик отвечает по своим долговым обязательствам всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, входящим в состав соответствующей казны (п. 1 ст. 126 ГК);

5) в случае неисполнения заемщиком своих долговых обязательств заимодавец вправе требовать уплаты долга через суд, как это свойственно любым другим гражданско-правовым обязательствам.

Из этого со всей определенностью вытекает, что договор государственного (муниципального) займа является гражданско-правовым, даже в том случае, когда он имеет форму договора присоединения. В свою очередь, это означает, что при осуществлении правового регулирования отношений государственного заимствования государство перешло от финансово-правового регулирования на гражданско-правовое. Данная трансформация заставила и нас отказаться применительно к отношениям публичного кредита от конструкции финансово-правового договора.