Избранные труды по финансовому праву

По нашему мнению, нет. Категория «управление» предполагает осуществление некоего властно-принудительного воздействия субъекта управления на его объект. Иначе говоря, управление осуществляется в рамках правоотношения, которое возникает между субъектом управления, обладающим властными полномочиями, и объектом управления, в качестве которого выступает лицо, обязанное подчиниться требованиям управляющего субъекта. Между тем, отношение публичного заимствования, будучи договорным и гражданско-правовым отношением, является отношением юридического равенства его сторон. В силу этого публичное образование, выступающее в качестве заемщика, не обладает односторонне-властными полномочиями по отношению к другой стороне – заимодавцу. Поэтому деятельность публичного образования по осуществлению заимствования и погашению долга не выражает собой управления своим долгом. Осуществляя эти операции, публичное образование лишь исполняет свои договорные обязательства, являясь при этом равноправным субъектом по отношению к своему контрагенту. Осуществлять управленческую деятельность в рамках гражданско-правового отношения невозможно.

Не охватывает понятие «управление долгом» и то, что Бюджетный кодекс называет «реструктизация долга». Обычно в литературе выделяют следующие способы реструктизации долга: консолидация займов, унификация займов, конверсия займов, отсрочка погашения займа, аннулирование государственного долга. При этом все эти способы признают «методами управления публичным долгом» и относят к сфере финансового права.

Однако Бюджетный кодекс предусматривает, что реструктизация осуществляется на основе соглашения сторон. Поэтому с юридической точки зрения реструктизация выражает собой новацию долгового обязательства, т. е. замену первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. В равной мере названные выше способы реструктизации долга, выдаваемые за методы его управления, есть лишь методы осуществления этой новации. Но поскольку новации подвергается гражданско-правовое обязательство и осуществляется эта новация по соглашению сторон, где публичное образование не обладает односторонне-властными полномочиями по отношению к заемщику, характеризовать данную новацию и применяемые при этом методы в качестве «управления публичным долгом» нет никаких оснований. Это обычный гражданско-правовой инструментарий, предусмотренный ст. 414 ГК.

В итоге следует признать, что ни одно из названных выше направлений «управления» публичным долгом – размещение и погашение займа, изменение условий ранее выпущенных займов посредством реструктизации – таковым не является.

Но это вовсе не означает, что такой категории, как «управление публичным долгом», не существует.

Прежде чем охарактеризовать эту категорию, отметим, что, поскольку речь идет об «управлении долгом», то данная категория охватывает собой лишь те мероприятия, которые связаны с уже реально существующим долгом. Мероприятия, которые предшествуют возникновению долга (например, мероприятия, связанные с минимизацией публичного заимствования и недопущением возникновения излишнего публичного долга), категорией «управление публичным долгом» не охватываются по той простой причине, что долга еще не возникло и управлять, следовательно, нечем.

Что касается существа вопроса, то управление публичным долгом охватывает собой следующие мероприятия:

а) регистрация публичных долговых обязательств и осуществление их учета.

В этих целях Бюджетный кодекс предусматривает ведение специальных долговых книг Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования. В эти книги вносятся сведения об объеме долговых обязательств, о дате возникновения обязательств, об их исполнении, а также другая информация, связанная с этими обязательствами и состоянием публичного долга (ст. 120 и 121 БК);

б) установление предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Федерации или муниципального долга.

В связи с этим п. 1 ст. 111 БК устанавливает, что предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта Федерации или муниципального образования в очередном финансовом году не должен превышать 15 % объемов расхода данного бюджета.