Избранные труды по финансовому праву

Какой же договор опосредует эти отношения: гражданско-правовой или финансовый? Начнем с того, что сторонами в настоящем договоре выступают вышестоящий и нижестоящий представительные органы, т. е. государственные органы связаны определенной соподчиненностью. Это во-первых. Во-вторых, само данное отношение, как было выяснено выше, является бюджетным. И любого из названных признаков достаточно, чтобы эти отношения в силу Гражданского кодекса невозможно было признать гражданско-правовыми: согласно указанному кодексу, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим бюджетным отношениям, гражданское законодательство не применяется. Более того, Гражданский кодекс, говоря об имущественных отношениях как предмете гражданского законодательства, прямо предусматривает, что им «регулируются товарно-денежные и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения». Здесь же опять-таки нет ни того, ни другого: регулируемое отношение является не товарно-денежным, а финансово-экономическим; говорить же о равенстве в условиях, когда сторонами выступают вышестоящий и нижестоящий представительные органы, также не приходится. Кстати, источником правового регулирования данного отношения выступает правовой акт (а именно Закон «О бюджетной системе Республики Казахстан»), финансово-правовая принадлежность которого сомнения не вызывает.

К сказанному можно добавить, что договор, опосредующий данную ссуду, по своим юридическим признакам существенно отличается от схемы гражданско-правового договора займа. Так, если государственные юридические лица в гражданско-правовом отношении всегда выполняют функцию хозяйствующего субъекта, то здесь сторонами выступают органы, призванные в силу своего назначения выполнять функцию государства. Здесь хотелось бы обратить внимание на следующий – весьма, по нашему мнению, тревожный симптом: дело в том, что в последнее время, на волне стихийного развития рыночных отношений, наблюдается определенная коммерциализация деятельности государственного аппарата, захватившая своей мутной волной не только хозяйственные структуры, но и органы государственного управления и даже – что совершенно недопустимо – представительные органы. Поэтому предоставление межбюджетной ссуды ни в коем случае не должно носить характера коммерческой сделки, преследующей цель – извлечение дохода в пользу заимодавца, что привело бы к искажению самого назначения данного института (бюджетное кредитование переродилось бы в коммерческое), но и к искажению назначения субъектов, осуществляющих данное кредитование (представительные органы государства переродились бы в субъектов предпринимательской деятельности). Исказилось бы и назначение бюджетов как государственных денежных фондов: вместо того чтобы быть источником финансирования расходов, связанных с реализацией государством своих функций, они превратились бы в источник извлечения прибыли.

Возвращаясь к вопросу об отличиях гражданско-правового договора займа, где заимодавцем выступает государственный субъект, от договора межбюджетной ссуды, можно отметить и то, что в первом договоре заимодавец действует на основе права хозяйственного ведения (реже – права оперативного управления), во втором – на основе права собственности (конкретнее – того вида государственной собственности, которая в республике именуется «собственность административно-территориальных единиц»).[153] Гражданско-правовой договор займа может быть заключен на какой угодно срок, и деньги могут быть предоставлены на какие угодно цели, здесь же – на срок в пределах бюджетного года и в случаях временных кассовых разрывов.

Все сказанное дает нам основание признавать договор межбюджетной ссуды финансово-правовым договором.

Кстати, то, что эти отношения регулируются нормами финансового права, отмечают и ученые тех стран, где данный вид кредитования применяется. Так, Н. Вачев (Болгария) писал: «Временные ссуды (они являются обычно беспроцентными), которые выдаются из республиканского бюджета как временная финансовая помощь окружным народным советам, регулируются финансовым правом».[154]

Рассматриваемые ссуды были не особенно типичны для финансовой деятельности. Применялись они, прямо скажем, редко. Но их финансово-правовая природа настолько очевидна и признать их гражданско-правовыми настолько трудно (в цивилистической литературе мы не встретили даже упоминания о данных договорах), что они, по нашему мнению, выступают как неопровержимый факт реального существования финансово-правового договора и, в принципе, дают основание прийти к выводу, что финансовое право, наряду с односторонне-властным, применяет в некоторых случаях и такой метод правового регулирования, как договорный. Поэтому-то мы и начали рассмотрение финансовых договоров именно с этого договора.