Избранные труды. Том IV

Новая Конституция отвергает национальный принцип федеративного устройства, принятый в СССР. Вместо этого она рассматривает в качестве равноправных членов («субъектов федерации») 21 республику, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения (Москву и Санкт-Петербург), одну автономную область (Еврейскую) и десять автономных округов, всего 89 различных равноправных образований. Каждая республика имеет свою собственную конституцию, которая принимается в соответствии с Конституцией Российской Федерации и поэтому не должна ей противоречить. Все остальные субъекты федерации, руководствуясь российской Конституцией, могут разрабатывать и принимать свои уставы. Вся государственно-властная компетенция разграничена на три группы прав, составляющих: исключительную компетенцию федерации (например, принятие федеральной Конституции, управление федеральной государственной собственностью и др.); совместную компетенцию федерации и ее субъектов (например, обеспечение соответствия всех нормативных актов субъектов федерации федеральной Конституции, защита прав и свобод человека и гражданина и др.); и компетенцию субъектов федерации (охватывающую вопросы, находящиеся вне пределов компетенции двух предшествующих видов).

Конституция 1993 г. не предусматривает системы государственных органов для субъектов федерации. Последние должны решать этот вопрос сами. Наиболее распространенная система состоит из думы как выборного (законодательного) органа и органа исполнительного, который не избирается, а назначается. В Москве и Санкт-Петербурге вместо дум действуют городские законодательные собрания, а исполнительный орган именуется правительством. Законодательные собрания, а не думы образованы и в некоторых других субъектах федерации. Но в ряде случаев местные представительные органы (думы, собрания) играют лишь церемониальную роль, подлинная же власть находится в руках исполнительных органов, т. е. местной бюрократии. Они состоят главным образом из бывших чиновников Советской России – коммунистов и их сторонников. Вот почему меры, предпринимаемые центром, встречают на местном уровне непреодолимые препятствия, и то, что кажется более или менее приемлемым в общем централизованном нормотворчестве, терпит провал вследствие усилий местных чиновников. Вследствие этого трудно утверждать, что новая, постсоветская система полностью вытеснила прежнюю, советскую. Более правильно было бы рассматривать современное состояние, как сосуществование двух систем – советской и постсоветской.

Но каковы бы ни были злоупотребления советских чиновников в условиях постсоветской системы, эти чиновники представляют местную власть и осуществляют местное управление. Однако наряду с этим Конституция предоставляет президенту право назначать во все уголки страны своих полномочных представителей. Функции последних не очерчены Конституцией, что говорит об их могуществе, а не о слабости. По сути, представитель – это лицо, осуществляющее президентский контроль на соответствующей территории, а все вместе эти представители призваны обеспечивать централизацию страны в целом, несмотря на видимость децентрализации.

Суверенитет в Конституции связан лишь со всей федерацией и всем ее народом. Субъекты федерации не считаются суверенными, и даже национальные республики не имеют права выхода из России, в отличие от бывших союзных республик, которым такое право формально предоставлялось Конституцией СССР, хотя любая попытка его осуществления квалифицировалась как государственная измена и влекла самые суровые меры подавления. Но уже сам факт, что новая Конституция даже формально не признает права выхода хотя бы в отношении национальных республик, обнаруживает тенденцию вновь созданного государства к централизации, а не к децентрализации. Это означает, что Россия является федерацией только лишь по названию. В сущности же она – унитарное государство. События в Чечне, без сомнений, это доказывают. Несмотря на то, что Чечня не подписала договор о создании Российской Федерации, провозгласив себя независимым и суверенным государством, российское руководство пренебрегло этим решением и постаралось военной силой заставить Чечню остаться частью российской территории в качестве субъекта федерации. В то же время нельзя отрицать, что постсоветский строй в России создал определенные условия для развития демократии, которой страна не знала за всюпрежнююее историю, если не считать нескольких месяцев в 1917 г. между отречением царя от престола и захватом власти большевиками. Но значение этой демократии должно быть оценено реалистически, без преувеличений.