После подавления в 1840-х годах в казахских степях восстания Кенесары Касымова стало очевидным, что политика в отношении управления и земельных прав казахов должна быть существенным образом скорректирована, а развитая сеть русских крестьянских поселений внутри самой степи будет более эффективна в «замирении» казахов, нежели редкие казачьи станицы [390] . При этом щедрое наделение казаков землей за службу вызывало уже во второй четверти XIX века сомнение – а не будет ли это препятствовать решению других правительственных задач и не целесообразнее ли переместить казаков на новые территории, поближе к государственным границам? В Омске уже предлагали сократить численность Сибирского казачьего войска, упразднить Сибирскую казачью линию и окончательно урегулировать земельные отношения казаков и казахов. Из войска в первую очередь должны были быть отчислены недавно вошедшие в его состав крестьяне, как подчеркивалось, не успевшие «потерять навыков к земледельческому труду» [391] . Оренбургская пограничная линия считалась также утратившей свое военное значение, а генерал-губернатор А.П. Безак высказывался даже за ликвидацию Уральского и Оренбургского казачьих войск, хотя это и было признано преждевременным [392] . За исключением Семиречья, в туркестанских областях власти фактически отказались от использования казачьей военно-хозяйственной колонизации. В результате реформы 1868 года казачьи войсковые земли вошли в состав степных областей, а казаки попали в большую зависимость от местной общегражданской администрации и суда. Выступления казахов, недовольных административными преобразованиями в степи, уже были для казаков «в диковинку», а с покорением в 1873 году Хивы, «этого притона всех непокорных киргизов», считалось, что водворилось полное спокойствие, а в степи стало жить также безопасно, «как и внутри России» [393] .
Дискуссия о будущем казачества получила новый импульс в 1865 году в связи с деятельностью Степной комиссии, которая пришла к заключению, что казачья колонизация внутри степи «отжила свой век», а казаков лучше передвинуть на новые границы империи, «чтобы их станицы разъединили казахов, живущих по обе стороны российско-китайской границы». Однако попытки переместить казачьи станицы в новое пограничье имели ограниченный успех, так как казаки явно не хотели оставлять обжитые места [394] . Член комиссии А.К. Гейнс (занявший впоследствии влиятельный пост в администрации туркестанского генерал-губернатора К.П. Кауфмана) хотя и восторгался историческими заслугами казаков, но признавал их роль лишь в качестве подготовителей места для свободной крестьянской колонизации и русской цивилизации. В дневнике, который он вел во время поездки в Степной край, он выражался еще категоричнее: «Казаков, по единодушному и основательному суждению комиссии, нужно обратить в обыкновенных поселян». При этом он ссылался на мнение компетентных лиц, которые также бранили казаков на все лады. По его словам, западносибирский генерал-губернатор А.И. Дюгамель отзывался о них как «о бремени для правительства, одинаково бесполезном и в политическом, и в военном отношениях» [395] .
Помимо прочего, нарастающий казачий патриотизм, обостренный чувствами утраты казачьих привилегий и социально-экономическими катаклизмами, мог внушать опасность в будущем. Не случайно среди сибирских областников оказалось несколько казачьих офицеров, а формирующаяся казачья интеллигенция готова была политически актуализировать «казачий вопрос». События 1865 года, связанные с открытием заговора «сибирских сепаратистов», недаром взволновали А.К. Гейнса, недавно служившего в Западном крае и Польше. Он с тревогой писал по этому поводу: «нельзя безусловно поручиться за то, чтобы с течением времени казаки не стали в руках господ вроде Потаниных et C° враждебны правительству». «В политическом отношении казаки не приносят в степи той пользы, которую можно ожидать