КАК УБИТЬ ДРАКОНА: Пособие для начинающих революционеров

Россия никогда не была реально федеративным государством. Федерация была политической формой легитимации частичной автономии колоний по отношению к метрополии. Федеративная модель в России никогда не работала, и никто толком не знает, может ли она работать здесь в принципе. В СССР она была эффективна лишь постольку, поскольку наряду с показной федеративной моделью советской власти действовала страхующая ее жестко централизованная машина партийной власти (real deep state), на которую федеративный принцип не распространялся.

Самоуправление в России имеет вроде бы серьезные корни и в досоветский период играло важную вспомогательную роль на низовом уровне управления империей (в сельской местности). С середины XIX века стали развиваться и более сложные формы самоуправления (земства). Но в советский период всякое самоуправление было уничтожено, и традицию можно считать прерванной. В постсоветский период ничего нового здесь создано не было. Поэтому и переход к самоуправлению надо начинать с базового, нулевого уровня.

Тем не менее что-то является базой, от которой надо отталкиваться, а что-то — элементом мягкой политической доводки (настройки). На мой взгляд, ключевое условие, которое затруднит сваливание в наезженную колею авторитаризма, — опережающее развитие местного самоуправления. А вот развитие федерализма станет дополнительным, вспомогательным фактором. Причина — в относительной легкости выстраивания общественного контроля над структурами власти «шаговой доступности» и создание на этой базе демократической традиции.

Основными подходами к развитию местного самоуправления должны быть защищенный бюджет и компетенция. Понятие «совместная (или смешанная) компетенция» — это от лукавого. Это серая зона, где всегда выигрывает центр. Самоуправление, конечно же, предполагает и ответственность. Это политическая технология замкнутого цикла: четко определенная компетенция, собственная доходная база, управление — выбранными должностными лицами, отвечающими за результаты управления перед выборщиками, и ответственность самих выборщиков перед собой за собственные ошибки, которую нельзя переложить на вышестоящий уровень.

Очевидно, что регионы, как и люди, не равны, и в такой огромной стране, как Россия, без перераспределения ресурсов не обойтись. Но делать это надо не скрытно, не через запутанные статьи общего федерального бюджета, а через абсолютно прозрачный единый фонд развития регионов. Поэтому вопрос о его прозрачности требуется решить отдельно.

Доступ к субсидиям должен быть справедливым и стимулирующим собственное развитие. Субсидии не предмет политического торга и не способ оплаты «правильного голосования».

С помощью опережающего развития местного самоуправления гнилая палка власти преобразуется в пирамиду — и самоуправление станет основанием этой пирамиды. То есть вся нынешняя система будет поставлена с головы на ноги. Люди должны научиться решать проблемы на том уровне, где они возникают. Ни одна демократия в мире не существует без этого базиса. Правило простое: своя компетенция, свой бюджет, свое, избранное руководство.

Другой полюс — вершина пирамиды, центральная власть. Центральная власть должна быть функционально субсидиарной (дополняющей) по отношению к местному самоуправлению, а не наоборот: она не решает проблемы на местах вместо органов местного самоуправления, а устанавливает правила игры и следит за их неукоснительным соблюдением. Иначе в фундаменте пойдут трещины и возникнут те самые бандитские анклавы.

Кроме того, центральная власть решает национальные (общие) проблемы, для чего у нее есть собственная защищенная компетенция и достаточный ресурс, в том числе централизованный бюджет. Центральная власть в России должна быть очень сильной, чтобы удержать правила и порядок «на поле», но она должна быть ограничена таким образом, чтобы у нее не было соблазна «приватизировать поле» и «съесть» компетенцию местного самоуправления.

И здесь возникает дополнительная проблема. Если центральная власть слишком слаба, она не удержит страну. Но если центральная власть слишком сильна, она подавит местное самоуправление, подомнет его под себя.

Чтобы отрегулировать силу центральной власти, чтобы она не могла сломать установленный порядок, де-факто отобрав полномочия у органов местного самоуправления, ее надо искусственно уравновесить изнутри дополнительным (горизонтальным) сечением разделения властей. Этот встроенный в центральную власть дополнительный регулятор и есть федерализм. В такой огромной стране, как Россия, он необходим именно для того, чтобы лучше соблюдался баланс между центральной властью и самоуправлением.

Сам смысл слова «федерализм» сегодня сильно замутнен многолетними наслоениями советской пропаганды.