Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности

Между тем жизнь показала, что конституция, не предназначавшаяся изначально для практического применения, сталкиваясь с реальной жизнью, оказывалась неработоспособной. А когда от нее (конституции) начинают требовать функционирования в полном объеме в условиях острого экономического кризиса и отсутствия в обществе социально-политического консенсуса, она пробуксовывает и дает сбои. Причем в России нечеткость конституционных норм проявлялась болезненно именно в экономической сфере.

Дали о себе знать и некоторые теоретические иллюзии, отражавшие общий уровень «дорыночных» представлений о правильной организации институтов государственной власти. Наиболее ярким примером здесь может быть ситуация вокруг Центрального банка. Одной из ключевых иллюзий было представление о том, что выведение Центробанка из-под контроля исполнительной власти наряду с подчинением его законодателям будет соответствовать принципам рыночной демократии и явится ключевым фактором стабилизации экономической политики государства. Здесь, однако, произошла подмена одного принципа другим: независимость денежных властей была перепутана с их независимостью от правительства.

Другим примером может быть резкое (практически безграничное) расширение бюджетных полномочий законодателей. Верный по существу принцип контроля представительной власти за государственными финансами был подменен прерогативой вмешательства депутатов в процесс разработки и исполнения бюджета, что приводило к возможности постоянного пересмотра бюджета уже на стадии его исполнения.

Неопределенность полномочий ветвей власти (прежде всего законодательной и исполнительной) порождала путаницу, когда решения по одним и тем же вопросам могли принимать президент, премьер-министр и Председатель Верховного Совета. К тому же в условиях обострения противостояния ветвей власти органы государственного управления на местах часто получали указания, прямо противоречившие друг другу, причем здесь причиной такой ситуации было уже не просто недоразумение, связанное с нечеткостью конституционных полномочий, а явное стремление ограничить возможности влияния противоположной стороны.

Примеры подобного рода коллизий нашли подробное освещение в литературе 1992–1993 гг. Оставался, скажем, открытым вопрос о полномочиях законодателей принимать решения о выделении ресурсов из федерального бюджета на поддержку отдельных отраслей и производств. Или другой пример – когда объявленные правительством итоги тендера на освоение нефтяных месторождений по проекту «Сахалин-2» были дезавуированы Верховным Советом под давлением проигравших (но очень состоятельных) конкурентов. Подчеркнем, что проблема здесь состояла не столько в превышении или непревышении ветвями власти своих полномочий, сколько в неясности этих полномочий и, следовательно, неправомерности, ненадежности принимаемых в такой ситуации решений. А это, в свою очередь, не способствовало стабилизации экономического развития страны[47].

Примерами другого рода были противоречивые указания правительства и Верховного Совета Центральному банку: о политике учетных ставок, денежной эмиссии и номинации денежных знаков, о взаимоотношениях с другими странами СНГ – или же позиция по отношению к отдельным регионам, где также формировались дублирующие друг друга органы власти (наиболее ярким примером была Челябинская область, где в течение какого-то времени функционировали два губернатора, которых в Москве поддерживали разные ветви власти).

Уже первые шаги по реализации посткоммунистической (рыночной) экономической политики выявили ряд острых проблем, связанных с балансом властей и эффективностью механизма принятия решений по ключевым экономико-политическим вопросам развития страны.

Во-первых, законотворческий процесс был исключительно упрощен, в результате чего любые решения (в том числе и финансовые) могли приниматься без сколько-нибудь определенной процедуры предварительного обсуждения и консультаций. Достаточно простой была и процедура внесения поправок в Конституцию, в результате чего на протяжении 1992–1993 гг. изменения в Конституцию вносились очень часто.

Во-вторых, отсутствие в конституционно-правовом поле механизмов противодействия популизму. В частности, исключительно слабым было вето президента, которое по действовавшей Конституции преодолевалось законодателями простым большинством голосов, т. е., по сути дела, повторным голосованием за законопроект.