Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

21 августа 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР». В соответствии с данным постановлением, Президент РСФСР мог до принятия необходимых законов отстранять председателей краевых и областных советов, Советов автономной области и автономных округов в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений «антиконституционных органов». Также этим постановлением была введена «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа».

Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов.

На следующий день, 22 августа 1991 года, президент России подписал Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», который предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления» в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций, назначаемыми президентом по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов, и подотчетными президенту. Было отмечено, что «кандидатуры на пост главы администрации автономной области и автономных округов подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов». Глава администрации мог быть освобожден от должности президентом по своей инициативе, или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При освобождении от должности главы администрации или невозможности исполнения им своих полномочий президент РФ, согласно этому указу, временно, на срок до 6 месяцев, назначал исполняющего главы администрации. Региональные органы исполнительной власти переподчинялись главе региона, а не Совету. Этим же указом с момента назначения на должность главы администрации прекращались полномочия исполкома соответствующего совета народных депутатов. Таким образом, фактически был учрежден институт главы администрации субъекта Федерации (неформально именующийся институтом губернаторства).

Республики в составе России (бывшие автономии) указ не затрагивал, хотя в двух регионах, преобразованной из автономной области Карачаево-Черкесской Республике и вновь созданной Республике Ингушетии, первые главы администраций были назначены указами Президента РФ (в Ингушетии – временный глава на несколько месяцев).

Этим же указом одновременно «в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР» учреждались представительства республик при Президенте РСФСР в представительства Президента РСФСР в этих республиках. «В целях координации» деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда назначались представители Президента РСФСР на местах, входящие в состав Контрольного управления администрации Президента РСФСР.

После издания данных указов в августе 1991-го – феврале 1992 годов (когда был впервые назначен губернатор в последний регион – Саратовскую область) президент РФ сместил руководителей исполкомов областей и краев, назначив своими указами глав администраций областей, краев, автономной области и автономных округов.

Почти одновременно в течение лета 1991 года в Верховном Совете РСФСР был разработан проект Закона РСФСР «О выборах главы администрации» № 1803-I, принятый первоначально 4 октября 1991 года. В постановлении о порядке введения данного закона в действие предлагалось провести выборы глав администраций 8 декабря 1991 года. Однако данное постановление вызвало резко негативную реакцию президента РСФСР. Он направил в Верховный Совет обращение, в котором просил перенести сроки выборов на 1992 год в связи с тем, что, по его мнению, проведение выборов в тот момент могло стать серьезным препятствием на пути выхода страны из кризиса[20]. Кроме того, президент высказал некоторые замечания и по тексту принятого закона.