Механизмы и методы регулирования в условиях преодоления кризиса

Программно-целевой подход в осуществлении институциональной модернизации государственной экономической политики обеспечивается разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Этот подход применяется в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

Следует отметить, что программно-целевое планирование (программно-целевой подход) на современном этапе становится ведущим принципом в системе государственного управления. Развитие экономики ориентируется прежде всего на конечные цел, для которых производство ресурсов, рост производственного потенциала выступает средством их достижения. В этой связи особое значение следует уделять практической значимости соотношения «цель – средство достижения цели» при проектировании государственно-управленческих процессов. Программы носят комплексный надотраслевой и межотраслевой характер и формируются по принципу единства решаемой проблемы и достижения стратегических целей. При этом сложной управленческой задачей в программно-целевом планировании является формирование не только отраслевого и территориального аспектов управления, но и взаимоувязанного с этими аспектами проблемно-целевого разреза программы и плана.

Программно-целевое планирование как направление совершенствования планирования обеспечивает применение системного подхода в государственном планировании социально-экономического развития. Оно включает три последовательные стадии: прогнозы, программы, планы, причем на стадии прогнозирования анализируются цели, возможные направления развития, требуемые ресурсы, учитываются отдаленные последствия принимаемых решений. Прогнозирование, если оно базируется на научных методах исследования, позволяет в значительной степени снизить неточности разрабатываемых программ и планов, обусловленные фактором неопределенности. Так, достигнутые результаты модернизации института федеральных целевых программ выражаются в четком структурировании проблем, решаемых посредством реализации программ, в исключении возможности решения с их помощью на федеральном уровне задач локального и отраслевого характера, усилении целевой направленности программ, оконтуривании условий и правил их разработки и реализации. Минэкономики России декларирует следующие предварительные итоги внедрения института ФЦП в России [93] :

– определение приоритетов государственных капитальных расходов, реализуемых в рамках федеральных целевых программ;

– повышение адресности, прозрачности федеральных целевых программ, улучшение процесса отбора и реализации инвестиционных проектов;

– координирование работы федеральных органов исполнительной власти при реализации федеральных целевых программ;

– улучшение отчетности о произведенных расходах;

– совершенствование процедур оценки достижения целей, поставленных в рамках федеральных целевых программ.

В то же время необходимо отметить, что расходы на реализацию федеральных целевых программ остаются неопределенно эффективными, а расходы на их реализацию непрерывно возрастают. Одновременно реализуется большое число программ: если с 1996 по 1999 г. ежегодно финансировалось от 96 до155 программ, то в настоящее время их стало меньше, но сохраняется значительное число подпрограмм. На 2005 г. была предусмотрена реализация 54 ФЦП, включавших 84 подпрограммы с общим годовым объемом финансирования 257,8 млрд руб. На 2007 г. планировалось финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698,3 млрд руб. На реализуемые в предыдущей бюджетной трехлетке программы средства выделялись на 2008 г. (47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698,29 млрд руб., а затем еще на два года – 2009 и 2010 гг. (45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответственно 747,02 млрд и 503,4 млрд руб. [94] На 2009–2011 гг. предусмотрена реализация 54 программ (в том числе одной президентской, связанной с уничтожением запасов химического оружия в России), 50 действующих программ и 3 новых программы. Общий объем расходов на реализацию ФЦП и непрограммную часть ФАИП составил в 893,6 млрд руб. [95]

Институциональная модернизация бюджетной сферы обеспечивается реализацией программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., с помощью которой предполагается замораживание резко выросших в кризис госрасходов и внедрение в практику программноцелевого метода составления государственной казны – большая часть бюджетных средств в России будет распределяться по госпрограммам. Для повышения эффективности бюджета необходима взаимоувязка цели и инструментов. В этой связи основой институциональной модернизации являются долгосрочные целевые программы (ДЦП), в рамках которых должна осуществляться четкая постановка цели и которые заменят действующие федеральные целевые программы (ФЦП) (рис. 2.4). Долгосрочные целевые программы должны формироваться практически для всех расходов федерального бюджета, за исключением таких, как обслуживание государственного долга, содержание законодательной и судебной власти.

Рис. 2.4. Институциональная модернизация бюджетной сферы