Монархическая государственность

Петр хотел восстановить "разрушенные храмины" русского строя, но при этом, как хорошо характеризует профессор Алексеев, "он в своей преобразовательной деятельности отправлялся от безусловно отрицательного отношения к Московской системе управления. Он не видит в ней никаких светлых сторон и не находит в ней указаний, которые бы предначертали ему путь реформ. Он не хочет улучшить московское управление, воспользовавшись тем, что в нем было хорошего, а совершенно упразднить его и на расчищенной от старого почве воздвигнуть новое. Он принял близко к сердцу совет Лейбница, который советовал ему не медлить с преобразованиями, не производить их по частям, а сразу и по единообразному плану".

"Такой план, - говорил Лейбниц, - должен быть выполнен быстро и прямолинейно, творческим умом одного человека; точно так же, как город всегда бывает красивее, когда он выстроен сразу, чем когда он возникал постепенно, в несколько приемов". "Такой совет Лейбница, который своей верой во всесилие учреждений и своими воззрениями на политический строй, как на механизм, имел несомненно большое влияние на направление реформы Петра, был прямым отрицанием исторических и национальных основ государственной жизни" [А. Алексеев, "Русское государственное право", 1895 г., стр. 405-406].

Как создание "творческого ума одного человека", учреждения Петра действительно имеют наружную стройность, но проникнуты несоответствием с живым человеческим материалом устрояемого государства, так что даже сам Петр весь век переправлял свое создание.

Во главе государственного управления у него поставлен был сенат. При учреждении его (1711 г.), Петр определял сенат, как своего заместителя на случай отлучек, и приказывал всем "духовным и мирским, военного и земского управления вышним и нижним чинам" быть послушными сенату, "как нам самому", за неисполнение чего грозил "жестоким наказанием или смертью". Даже жаловаться на злоупотребления сената было воспрещено до возвращения царя. Компетенция сената была универсальна. Все управления ему были подчинены. Губернаторы должны были во всем адресоваться к нему. По общей идее "коллегиальности" члены сената (их в 1711 году было назначено 9 человек) имели равные голоса [Соловьев, "История России", кн. 4, стр. 35 и сл.].

Так как бывшие приказы, т. е. министерства, были перестроены в вид коллегий, то впоследствии сенат был составлен из президентов этих коллегий с председательством самого царя.

Идея коллегий была также иностранным подражанием. Тот же Лейбниц писал Петру, что хорошее управление может быть организовано только на принцип коллегиальности, и сравнивал коллегии с часами, где колеса взаимно приводят в движение одно другое. В образец была взята Швеция. В 1718 году указано было "сочинить устав" коллегии на основании шведского, причем "выписывать из уложения шведского и спускать с русскими обычаями" [Победоносцев, "Выписки из Полного собрания законов", стр. 195]. "Но так как русские не умели обращаться с новым учреждением, то царь выписывал и самих членов коллегии из-за границы, из Австрии (по преимуществу славян), из Дании и т. п. В 1717 году взяли шведских пленников для службы в коллегиях, что повторялось и в другие годы, а вместе с тем русские подьячие посылались за границу, для обучения этому делу" [Соловьев, кн. IV, стр. 140-142].

Иностранцы входили членами обязательно, по штату. По штату 1717 года в коллегиях полагался состав: президент, вице-президент, 4 советника, 4 асессора, секретарь, нотарий, регистратор, переводчик и подьячие. В том числе должны быть "из иностранцев - 1 советник или асессор, 1 секретарь и 1 штрейбер".

Коллегии должны были охватывать все отрасли управления. Поэтому существовали: 1) коллегия "чужеземных дел", 2) юстиц-коллегия, 3) воинская, 4) адмиралтейская, 5) камерколлегия по казенным сборам, 6) ревизион-коллегия по государственным приходам и расходам, 7) коммерц-коллегия, 8) берг- и мануфактур-коллегия.

Члены их были равноправны, и президенты имели лишь значение председателей, на равных правах с членами. Одно время, как сказано, Петр организовал из них сенат. Но сенат, состоящий из президентов коллегий, конечно, плохо следил за своими собственными членами, которые в то же время руководили коллегиями, и Петр это впоследствии отменил.

Вообще ему приходилось часто исправлять свою систему. Равенство членов коллегий приводило к бездействию новые учреждения. Личное председательство царя в сенате оказывалось по большей части невозможным. Поэтому Петр ввел наблюдение за сенатом обер-прокурора, а для коллегий - прокуроров, и эти чины начали мало-помалу превращаться в настоящих начальников "коллегиальных учреждений".

Для контроля за управлением Петр создал особое учреждение - фискалов, которые скоро стали символом всякого наушничанья и доносов. Фискалат действовал неблестяще. Кляуз было много, но пользы получалось гораздо меньше.