Петр Великий. Ноша императора

К февралю 1711 года Петр уже был готов признать, что эта затея провалилась. Он писал Меншикову, что губернаторы, к его огорчению, «зело раку последуют» и предупреждал, что будет «не словами, но руками с оными поступать». Доставалось и самому светлейшему – «Дай знать, – писал он ему, – которые у вас товары, насколько, когда продано, и куда те деньги идут, и тако о вашей губернии ни о чем не ведаем, будто об ином государстве».

В результате провала губернской реформы единственным центром средоточения власти остался сам Петр: боярская Дума фактически распалась, а многочисленные, порой дублирующие друг друга приказы действовали из рук вон плохо. Бездеятельность органов управления Петр пытался компенсировать собственной гигантской энергией, но и ее зачастую оказывалось недостаточно. В письме к Екатерине он раздраженно сетовал на то, что ему не хватает помощников и что он не может управлять государством левой рукой, держа в правой и меч, и перо.

Со временем, однако, Петр уразумел, что проблема отчасти заключалась и в нем самом. Вся полнота власти была сосредоточена в его руках, – по сути, он олицетворял власть, – но сам при этом пребывал в постоянных разъездах, что сильно затрудняло управление страной. Кроме того, царь был полностью поглощен военными вопросами и внешней политикой, и на внутренние дела времени у него не оставалось. Чтобы определять, какие законы необходимы, разрабатывать эти законы, претворять их в жизнь и осуществлять повседневное управление, требовался более полномочный и деятельный орган, нежели боярская Дума.

В феврале 1711 года, перед тем как отбыть на завершившуюся поражением Прутскую кампанию, Петр учредил Сенат. Первоначально он был задуман как временное учреждение и должен был управлять страной, лишь покуда царь находится в отлучке. Краткий указ об учреждении Сената подтверждает это: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления». Поскольку новый орган в составе девяти сенаторов должен был править вместо царя, он наделялся широкими полномочиями и мог осуществлять надзор за провинциальными властями, действовать в качестве высшей судебной инстанции, следить за расходованием государственных средств, а главное – «деньги, как возможно, собирать, понеже деньги суть артерии войны». В другом указе предписывалось всем чинам, как мирским, так и духовным, под страхом смерти повиноваться Сенату, как самому государю.

По возвращении Петра из Прутского похода Сенат не только не прекратил своего существования, но и превратился в постоянно действующий высший исполнительный и законодательный орган государственного управления России, а в отсутствие царя именно ему принадлежала верховная власть в стране. Однако всевластие Сената только декларировалось, и за внешним грандиозным фасадом скрывалась пустота: на деле же единственным предназначением Сената было исполнение воли самодержца и претворение в жизнь его предначертаний. Своей независимой позиции он не имел. Сенат был всего лишь инструментом, проводником между монархом и государственными структурами. К тому же под его юрисдикцию подпадали только вопросы внутреннего управления – все, что касалось внешней политики, а также войны и мира оставалось исключительной прерогативой царя. Сенат безусловно помогал царю управлять: разбирал, растолковывал и преобразовывал в законодательные положения его инструкции, набросанные в спешке и порой не вполне вразумительно. Но в глазах народа этот орган являлся всего лишь творением и слугой всевластного господина. Да и сами сенаторы не обманывались на этот счет.

Подчиненное положение Сената становилось еще более очевидным от того, что ни один из ближайших сподвижников Петра – ни Меншиков, ни Апраксин, ни Головкин, ни Шереметев – не входили в его состав. Эти, как их называли, «верховные господа» или «принципалы», могли адресоваться в Сенат от имени царя «указом Царского величества». Однако в то же время Петр указывал Меншикову, что и он, и иные должны повиноваться Сенату. В общем, Петр нуждался в помощи как со стороны деятельных и преданных соратников, так и со стороны полномочного органа центрального управления. При этом он никак не мог окончательно определить, кто же из них важнее, и внести ясность в сложившуюся ситуацию, в результате чего возникла путаница и противоречия в распределении прав и полномочий. Естественно, что при таком положении дел «верховные господа» и «принципалы» не признавали сомнительного авторитета Сената.