Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества

Без «предохранительного клапана» с неизбежностью сталкивались традиционалистский миф самодержавия и необратимые модернизационные процессы, захватывавшие в том числе и сферу управления страной. Сама мифология власти предполагала максимальную ее концентрацию в руках монарха. В то же самое время постоянная «технологизация» управления вела к дифференциации функций чиновников, их профессионализации. Они порой становились носителями уникальных знаний, навыков, опыта, предоставлявшим им, в сущности, монопольное право принимать (или, по крайней мере, готовить) решения общероссийской значимости. Управленческие вызовы рубежа веков выдвигали на авансцену государственной жизни технократов, которые при этом не могли претендовать даже на толику политической власти. При таких обстоятельствах государственная жизнь неминуемо деполитизировалась. Она обращалась в большую «канцелярию», работавшую в соответствии с чаще всего неписаными правилами рутинного делопроизводства. Такой устойчивый бюрократический порядок обладал характерными чертами: а) процедура принятия решений была хаотизирована; в ней не было очевидных «полюсов»; взаимодействие институций отчасти напоминало «броуновское движение»; б) в этой системе отношений не было места политическому проектированию, а следовательно, и политикам в традиционном понимании этого слова. Говоря словами М. Фуко, в данном случае можно констатировать наличие особой дисциплинарной власти, доминировавшей в «управленческой корпорации» и подавлявшей волю каждого из ее представителей. В историографии есть термин «мнимый конституционализм»[1163]

. Его используют применительно к политическим процессам в России в 1906–1917 гг. Этот термин спорен и вызывает немалые сомнения. Пожалуй, с большим основанием можно говорить о «мнимом авторитаризме», имевшим место в России до 1905–1906 гг.

Политическая и правовая «стилизация» весьма характерна для России рубежа столетий. О «мнимостях» в политике писали государственные мужи и публицисты разных направлений. Например, в начале XX в. А.С. Изгоев писал о предыдущем царствовании так: «Реформы Александра II решительно поставили Россию на обычный европейский путь культурного развития, превращения в буржуазное правовое государство. Царствование Александра III в самом существенном не свело, да и не могло свести страну с этого пути. Но, продолжая строить железные дороги, развивать промышленность, перестраивать натуральное народное хозяйство на меновое, правящие слои этого царствования все свои интеллектуальные силы отдали на создание фикции, будто на самом деле Россия продолжает оставаться старинной национальной монархией чуть ли не допетровского времени. Уже буржуазное по существу государство хотело казаться славянофильским по форме»[1164]

. Это отмечали многие, даже высшие сановники империи. Например, государственный контролер Т.И. Филиппов говорил о «мельхиоровом»[1165]

патриотизме К.П. Победоносцева[1166]

.

Более или менее налаженная работа высших законосовещательных учреждений империи создавала иллюзию упорядоченности законотворческого процесса. В действительности же правительственные коллегии не дополняли друг друга, а конкурировали между собой. Оказывалось, что государственный аппарат в России рубежа столетий представлял собой не цельный механизм, а совокупность не во всем согласованных деталей. Существовавшим зазором между ними с успехом пользовались как частные лица, так и группы интересов. К этому можно прибавить непрерывные столкновения министерств, чьи руководители были вправе думать лишь о собственных, ведомственных, интересах. В статье 1895 г. В.В. Розанов сравнил государственный механизм империи с опрокинутым паровозом, «у которого колеса еще вертятся, “машина идет”, а сам паровоз никуда уже не идет»[1167].

Решения, принимаемые в рамках такой политической системы, – следствие не целенаправленной политики, а сложного, во многом непредсказуемого баланса сил. И.Л. Горемыкин утверждал, что общество в России – это «людская пыль». Перефразируя его можно утверждать, что правительство – это «бюрократическая пыль», связанная воедино благодаря общим алгоритмам поведения, характерным для чиновничества. Если политика Нового времени традиционно основывается на доверии и солидарности[1168], то российская политика в значительной мере строилась на дефиците такого доверия: доверия ведомств друг к другу, доверия императора к чиновничеству, доверия бюрократии к обществу, а общества к бюрократии, доверия к той информации, которая была в распоряжении у правительства.