Политология: хрестоматия

Итак, формальные и неформальные правила можно определить и разграничить следующим образом. Формальные институты – это конституции, уставы, законы и административные нормы. Они детерминируют формальные структуры политической системы и механизмы легитимной власти. Государственные институты гарантируют соблюдение формальных правил средствами убеждения (в идеале) или же угроз и санкций. К неформальным институтам относятся традиции, обычаи, моральные ценности, религиозные убеждения, сети и другие нормы общения долгосрочного характера. Если формальные правила возникают, изменяются и внедряются путем насаждения извне, неформальные вырастают на основе самоорганизующейся динамики социального взаимодействия (см. Pejovich, 1998; Brie, 1998). В случае формальных институтов установлением и внедрением правил, а также преследованием за их нарушение, занимается государство. Неформальные институты, напротив, генерируются социально. Неодинаковы и их притязания на значимость. Формальные институты претендуют на общую значимость, неформальные – лишь на партикулярную (North, 1992; Brie, 1996). Формальные процессы принятия решений протекают в бюрократизированных инстанциях и в соответствии с установленными процедурами. Неформальные – перемещаются из этих инстанций в параллельные структуры и осуществляются в виде «системы переговоров» участвующих акторов (Mayntz, 1998).

Неформальные правила политической игры существуют внутри и вне формальных институтов, устанавливающих границы для принятия обязательных решений. Общность неформальных кодексов и формальных (письменно кодифицированных) правил игры образует рамки политического взаимодействия. Эти рамки, как правило, известны его акторам и поэтому, по крайней мере временно, принимаются ими…

В либеральных конституционно-правовых демократиях обе формы институтов дополняют друг друга в том смысле, что формальные институты опираются на дополнительную поддержку институтов неформальных (Brie, 1996). Это придает формальным институтам демократии гибкость и эластичность, которые позволяют им приспосабливаться к требованиям общества и политического процесса (Schulze-Fielitz, 1998). Такая деформализация процесса переговоров и трактовки правил не нарушает либерального конституционно-правового содержания демократии до тех пор, пока «только компетентные и легитимированные конституционно-правовым образом органы принимают окончательные решения» (Schulze-Fielitz, 1998). Неформальные механизмы здесь «подпитывают» демократические институты, подкрепляя формализованные политические процедуры и реагируя на социальные изменения.

В дефектных демократиях неформальные правила и образцы подрывают и ограничивают порядок функционирования формальных, демократически легитимированных институтов. Они нарушают функциональные коды формальных институтов, искажают или вытесняют их как значимые процедуры и практики принятия решений. Неформальные институты внедряются в оболочку формальных институтов и заполняют ее согласно своей функциональной логике. На уровне принятия решений демократия тогда функционирует в соответствии с нелегитимированными неформальными институтами и правилами, которые находятся в противоречии с принципами демократического правового государства. Подобное замещение формальных и демократически легитимированных институтов неформальными правилами действий может осуществляться как сверху, так и снизу. Оно происходит сверху, когда избранная демократическим путем исполнительная власть расширяет свои прерогативы за счет конституционных сдержек и противовесов. Когда же слабое гражданское общество со слабо аккумулированным «социальным капиталом» (Putnam, 1993), но высоким потенциалом насилия, взаимным недоверием и широким распространением коррупции и традиций клиентелизма пренебрегает институциональными правилами, лишает институты их влияния или «колонизирует» их в частных интересах, данный процесс идет снизу.

Это разделение не только аналитическое. Вместе с тем на практике неформальные ограничения «сверху» зачастую смешиваются с теми, что появляются «снизу», и наоборот. Результатом такого смешения могут стать дефектные демократии, в которых сегменты политических элит сосуществуют с сегментами общества посредством неформальных, но стабильных символическо-клиентелистских связей. Конституционно предписанные механизмы представительства оказываются выхолощенными и частично либо временно утрачивают силу. В этом случае деформализация принятия политических решений лишает демос его суверенитета, гарантированного представительством.

Раздел VI Государство как политический институт