Польша и Россия в первой трети XIX века

Законами и на практике права сейма были еще более ограничены, чем это вытекало из конституции и Органических статутов 1815-1816 гг. Наиболее ярко это проявилось в вопросе об утверждении государственного бюджета, что по конституции являлось важнейшей прерогативой сейма. Фундаментальные положения податной, финансовой и бюджетной системы Королевства Польского были сформулированы уже в статье 7 «Основ конституции», открывавшейся словами: «Налоги, подати, сборы и другие общественные повинности…». Согласно ей, бюджет страны ограничивался лишь его доходной частью, а утверждению сеймом в будущем подлежали только налоги, которые могли быть изменены (увеличены или уменьшены) с его согласия. «Основы конституции» предписывали принять бюджет еще в период формирования политической системы страны, что и было сделано императором-королем Александром I, утвердившим предложенный Государственным советом бюджет на 1817 год. Таким образом, была установлена финансовая и бюджетная самостоятельность Королевства Польского, в первую очередь, независимость его финансовой системы от Российской империи, что и являлось главной целью польских реформаторов.

В Конституции Королевства Польского 1815 г. все права по распоряжению государственными доходами в пределах утвержденного бюджета принадлежали королю (ст. 39). Однако оставалось все же неясно, кем должен был быть составлен и утвержден бюджет. В IV разделе конституции «О народном представительстве», в частности, говорилось, что в области финансовой политики сейм «по указу государя рассматривает вопросы об увеличении либо снижении податей […], о каких-либо изменениях […] бюджета, приходов и расходов, об упорядочении денежной системы» (ст. 91). Однако определяющим здесь был вопрос об «отягощении населения». Поскольку по конституции очередной сейм собирался каждые два года, оставался неопределенным порядок принятия бюджета в год, когда сессии сейма не было предусмотрено, или в том случае, если сейм отклонил бы его проект. Тогда прежний бюджет сохранял бы силу закона на протяжении 4 лет, пока не соберется очередной сейм и не примет нового бюджета (ст. 93). Положение это не столько подтверждало и расширяло бюджетные права сейма, сколько создавало законодательную основу для легитимного исполнения и корректировки бюджета без созыва сейма. Таким образом, открывалась формально не противоречившая законодательству возможность, когда бы без ущерба для бюджетного процесса король или наместник могли созывать сейм раз не в два, а в четыре года, предлагать на его рассмотрение только генеральный бюджет, и, не взирая на мнение сейма, исполнять старый бюджет, если сейм откажется принять новый. Наконец, всю описанную бюджетную процедуру, уже совершенно без оглядки на сейм, правительство могло провести, взяв в качестве исходного первый бюджет, утвержденный королем на 1817 г., и исполнять его, не считаясь в дальнейшем с мнением сейма.

В результате именно так и действовало правительство, поскольку все без исключения бюджеты Королевства Польского были разработаны, утверждены наместником и приняты к исполнению еще до того, как бюджеты поступили на рассмотрение сейма. Подобная практика была характерна для правительства как Александра I, так и Николая 1⁸⁰

. Так как конституция и бюджетное законодательство Королевства Польского предоставляло правительству право рассматривать в качестве исходного бюджета не последний по порядку, принятый сеймом, а тот, в котором была установлена система и размеры податей, то в таком толковании исходным бюджетом мог считаться бюджет, составленный правительством и утвержденный королем без созыва сейма, например бюджет на 1817 г. В дальнейшем на его основе Государственным советом составлялись административные бюджеты⁸¹

. Так, один из наиболее влиятельных и известных министров Королевства Ф. К. Друцкий-Любецкий ни разу не представил бюджет на рассмотрение сейма, что оппозиция в Посольской избе всегда расценивала как нарушение конституции.

Немаловажным, хотя и сугубо формальным, правом сейма был парламентский контроль деятельности правительства. В начале работы вновь созванного сейма Государственный совет предлагал на рассмотрение сенаторам, послам и депутатам заранее подготовленные и отпечатанные в типографии проекты законов и других законодательных актов, правительственные доклады, а также дела, по которым ожидалось решение сейма. Затем один из министров представлял сейму отчет о деятельности правительства за период со времени окончания прошлого сейма и Генеральный доклад Государственного совета о положении страны. Аналогичные доклады направлялись правительством королю-императору как главе государства и как одному из трех чинов (субъектов) сейма. В конце работы сейма комиссии палат излагали свои соображения по поставленным правительством вопросам, а каждая палата могла в обращении к королю дать оценку деятельности правительства.