Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля)44.

4. Не допускается принятие нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля.

1. Принятие ФЗООК можно считать отправной точкой формирования в нашей стране новой отрасли законодательства – законодательства об общественном контроле. Принятые ранее ФЗоОП, ФЗОКМПС, ФЗоПК, а также Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»45 и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»46

хотя и содержали важные правовые нормы, касающиеся общественного контроля, однако не могли заложить основы новой отрасли законодательства ввиду отсутствия у них необходимого структурообразующего характера (см. подробнее в п. 14 комментария к данной статье ФЗООК). Еще меньше шансов создать базу новой отрасли имели разрозненные нормы, регулирующие осуществление общественного контроля в различных сферах: экологии, использовании атомной энергии, уничтожении химического оружия и т.п.

Комментируемая статья очерчивает круг нормативных правовых актов, составляющих правовую базу организации и осуществления общественного контроля. Хотя при этом не упоминается Конституция РФ, однако именно в ней содержатся основополагающие нормы, на которых базируется все отечественное законодательство об общественном контроле.

Прежде всего речь о ст. 3 Конституции РФ, которая закрепляет, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Представляется, что общественный контроль является одной из форм непосредственного народовластия, хотя и заметно уступающей по уровню императивности таким формам, как выборы и референдум.

Наиболее наглядно данная характеристика общественного контроля просматривается на примере такой его формы, как общественное обсуждение. Достаточно сказать, что в Конституции СССР 1977 г. закреплялось, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». Соединение в одной конституционной норме референдума и всенародного обсуждения дает достаточные основания для вывода о том, что всенародное обсуждение также является формой непосредственной демократии, хотя, в отличие от референдума, имеет исключительно консультативный характер.

Практика общественных обсуждений сложилась в нашей стране в 70-х годах прошлого столетия, задолго до того, как обрела свое законодательное регулирование. В частности, проект Конституции СССР 1977 г. выносился на всенародное обсуждение, хотя институт всенародных обсуждений появился только в самом Основном Законе.

Следует подчеркнуть, что в советское время институт общественного обсуждения имел преимущественно декларативный, формальный характер. В частности, хотя само обсуждение проекта Конституции СССР 1977 г. было организовано максимально широко, однако учет общественного мнения прошел формально47

.

Порядок проведения общественных обсуждений впервые был урегулирован Законом СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни». В преамбуле Закона четко формулировалась связь института всенародного обсуждения с конституционным правом граждан на участие в управлении государственными и общественными делами, причем, несмотря на свое название, Закон не только регулировал порядок проведения всенародных обсуждений, но также закреплял основы правового статуса региональных и местных общественных обсуждений.

К сожалению, в Конституции РФ 1993 г. не нашлось места для закрепления института общественных обсуждений, однако сохранилось и даже расширилось закрепление конституционного права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). Именно право граждан «участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» реализуется помимо прочего через систему общественного контроля.