Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Следует отметить, что к проблематике анализа законодательства на предмет его коррупционности в науке обращались еще до принятия соответствующего специального законодательства. Так, в 2004 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была разработана Методика анализа коррупциогенности законодательства,[53] в которой выделены факторы, создающие юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства – это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также пробелы в праве. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового. Кроме того, согласно Методике в процессе проведения антикоррупционного анализа должны быть приняты во внимание коррупциогенные риски, т. е. потенциальные коррупционные ситуации, к которым можно отнести:

а) некоторые сферы деятельности, например торговлю, распределение финансовых средств, решение налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;

б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;

в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);

г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;

д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать «правовые вакуумы».[54]

Основными этапами анализа коррупциогенности законодательства в соответствии с Методикой являются:

(I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги:

1) сбор информации;

2) выбор нормативного акта;

3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом;

(II) стадии проведения экспертизы, включающие:

1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им);

2) определение дискреционных полномочий;

3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т. п.);

4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов;

5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения);

6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений;

7) выписывание бланкетных норм;

8) заполнение оценочного листа «Бланкетные нормы»;

9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта;

10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала;

11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части).[55]

Процедуре проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется отдельное внимание как в науке, так и на уровне правовой регламентации.[56] Согласно Правилам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195, экспертиза на коррупциогенность проводится:

1) Минюстом России;

2) аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами.

Типология коррупционных факторов, основанная на Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г., может быть представлена следующим образом:

(I) Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:

1) широта дискреционных полномочий;

2) определение компетенции по формуле «вправе»;

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

4) злоупотребление правом заявителя;

5) выборочное изменение объема прав;

6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

7) юридико-лингвистическая коррупциогенность нормы, устанавливающей юридическую ответственность;

8) принятие нормативного правового акта органом исполнительной власти «сверх компетенции»;

9) притязания органов, должностных лиц на обеспеченность своих полномочий и действий;

10) неопределенность порядка подготовки и принятия решения.

(II) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

11) наличие пробела в правовом регулировании;

12) восполнение законодательных пробелов подзаконными актами в отсутствие соответствующей делегации прав;

13) отсутствие административных процедур;

14) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;