Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Помимо опасений развития идей конституционализма и федерализма среди дворян, данный пассаж указывает также на несущественность для нашего анализа позднейшего учено-публицистического различения двух теорий местного самоуправления – «государственной» и «общественной» [Коркунов 1899–1901, 2: 533–535; Лазаревский 1910: 50–52; Веселовский 1914: 77–85]. С самого начала руководство МВД рассматривало земства как составную часть глобальной, «ненарушимой» государственной власти. Если земства и будут наделены политической функцией, то таковая будет определена и ограничена государством – сферами деятельности в рамках политической монополии государства. Переориентация или же преобразование российской политики вовсе не выливались в ослабление этой монополии. Таким образом, политика МВД в отношении земств являлась как бы «двумерной», поскольку шла в русле общеминистерского, искусственного различения административной и политической деятельности. Министерская формула сводилась к содействию земствам в качестве административных единиц и сдерживанию или пресечению любых действий, сочтенных министерством откровенно политическими. Административные сношения земств с провинциальными и даже центральными инстанциями МВД не порождали особых разногласий и конфронтаций. Похоже, что даже наиболее резонансные примеры правительственных нападок на земства в виде ограничительных «антиземских» законопроектов являлись, по сути, вполне понятным стремлением административно реагировать на административные же злоупотребления и контрпродуктивные действия или на размытость формулировок и лакуны в земском законодательстве, которые и требовалось устранить [Gantvoort 1971: 28-102, 116–128, 174]. Даже к концу 90-х годов земско-государственные отношения по-прежнему протекали в русле невмешательства центра[386]. И тем не менее с 1866 по 1870 год земские либеральные деятели неустанно представляли действия МВД нарушающими закон: они негодовали на ограничения в области налогообложения собственности и промышленности и отмену беспошлинных отправлений и ходатайствовали о «предоставлении самому земству» как «общественному» учреждению «права выработать» собственные нормы [Веселовский 1914,3:47-140]. Причина же возникновения проблемы заключалась в том, что поставленная министерской властью цель – изолировать политику от администрации – достигнута быть никак не могла. Само существование земств, вне зависимости от данных им функций, уже было политически значимым, и именно по той причине, что они тотчас же приобрели символическое значение в узких, но стремительно расширяющихся либерально-элитарных кругах.

Валуев был последовательным защитником существования земских учреждений, однако целая череда политических вызовов со стороны поддерживавшей олигархию и противостоявшей министерской бюрократии консервативной знати (к примеру, прекращение деятельности всех земских учреждений Петербургской губернии или снятие с председательской должности П. А. Зеленого в конце 60-х годов)[387], желавшей использовать земства для своих собраний, подтолкнули министра обратно к утверждению политической монополии государства[388]. При этом Валуев никогда не оставлял надежды, что земства выполнят возложенные на них административные и политические функции. Однако же объявление дворянами с нескольких земских трибун политических требований имело широкий резонанс, вынудив лично министра и в целом МВД к более жестким мерам в отношении земств. Как только Валуев уравнял земства с пореформенными судебными учреждениями в качестве политической угрозы самодержавию, модель институционального восприятия и поведения была уже готова. Отныне вне зависимости от регулярных административных отношений между земствами и правительством последнее, в особенности МВД, рассматривало земства как потенциальную угрозу своей политической монополии, реализуемой министерской властью. Политика МВД теперь свелась к постоянным подозрениям, слежке, а по возможности внедрению и вербовке. Земства, видевшиеся бюрократам символом политического вызова обществу, вполне закономерно являлись тем же вызовом и гражданам, требовавшим политического участия.