Россия и мир в XXI веке

Россия пока находится в основном в первой фазе, но движение в направлении второй неизбежно по мере экономического и особенно социального развития страны. Для того чтобы избежать хаоса «на пути в демократию», нужно наполнять существующие формально институты необходимым содержанием и развивать их способности для полноценного участия во внешнеполитическом процессе.

Механизм принятия внешнеполитических решений

Российская Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации право определять основные направления внешней и оборонной политики. Глава государства является главным дипломатом страны и Верховным Главнокомандующим ее Вооруженными силами и другими войсками. Президенту непосредственно подчинены члены правительства, ответственные за внешнюю политику, оборону и безопасность. Эти чиновники, а также председатели обеих палат Федерального собрания входят в состав Совета безопасности – консультативно-координационного органа, возглавляемого президентом.

Такая ситуация опирается на историческую традицию. Еще в 1906 году, согласно Основным законам Российской империи, император являлся верховным руководителем всех внешних сношений России. Председатель правительства в этой схеме являлся (и остается по сей день) ответственным за решение прежде всего экономических, финансовых, социальных проблем. Правда, в современном мире экономика и финансы являются наиболее интенсивной сферой международного взаимодействия.

Российская модель не уникальна. Схожие системы существуют и у ближайших партнеров и союзников РФ по Евразийскому экономическому союзу и СНГ – в Белоруссии, Казахстане и др. Российская конституционная схема распределения полномочий имеет параллели с системой управления внешней политикой в таких странах, как США и Франция, но, в отличие от них, она остается фикцией в условиях концентрации всей полноты власти в руках «первого лица».

Мы исходим из стабильности конституционного строя Российской Федерации. Россия останется президентской республикой. Вопрос состоит в укреплении и более эффективном функционировании других институтов, отвечающих за внешнюю политику после того, как произойдет неизбежная в какой-то перспективе смена «первого лица».

В том, что касается президентского блока, речь может идти о превращении аппарата Совета безопасности РФ в центр стратегических оценок, планирования, в том числе выработки вариантов политических стратегий и решений. Деструктивное соперничество между Совбезом и другими ведомствами (прежде всего МИДом) может быть предотвращено путем четкого разделения ответственности: Совбезу поручаются выработка общей стратегии и координация, МИДу – ведущая роль в реализации политики.

Особенно остро стоит вопрос о стратегии. Фактически у РФ ни в 1990-е, ни в 2000-е годы не было внятной стратегии ни в целом, ни на конкретных направлениях. Нет ее и сейчас. Украинский кризис – лишь еще одно горькое тому подтверждение. Как правило, Россия действовала реактивно, отвечая на те или иные шаги других государств. На важнейших направлениях ее внешней политики – европейском, евразийском, китайском, американском – стратегическое планирование отсутствовало. Были в лучшем случае общие идеи и более или менее удачное тактическое маневрирование. Такое положение дел необходимо менять. Секретарь Совета безопасности должен быть не только главным менеджером процесса координации действий различных ведомств в сфере внешней политики, но и главным помощником главы государства в вопросах внешнеполитической стратегии.

Правительство

Согласно Конституции, председатель правительства РФ является вторым лицом в государстве. «Второй» замещает «первого», а при определенных обстоятельствах сам может стать «первым». В соответствии с российской традицией премьер-министр в основном отвечает за вопросы экономики, социальную сферу, науку и образование, региональную и национальную политику. Все эти вопросы, начиная с экономики и финансов, в современных условиях имеют важный «внешний компонент». Глава правительства ведет международные переговоры по внешнеэкономической проблематике. Он возглавляет «большие комиссии» по экономическому сотрудничеству с крупнейшими государствами (с Китаем, в прошлом – с США).

Премьерская должность может рассматриваться как подготовка к президентству, но при условии, конечно, что кандидата поддержит большинство российских избирателей. Глава кабинета министров должен быть полностью готов при необходимости исполнять обязанности президента, в том числе во внешнеполитической области. С развитием российской политической системы значение кабинета министров как важнейшего института исполнительной власти будет расти. На том или ином этапе или в определенных обстоятельствах могут появиться коалиционные правительства. Это еще больше повысит самостоятельную роль премьер-министра.