Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Однако понимание бюджета как «плана» не отражает его характеристики в качестве экономико-материальной основы государственного хозяйства. Еще Г. Жез утверждал, что не всякая «таблица доходов и расходов» может быть воспринята как «бюджет». Особенностью бюджета является его нацеленность на «предвидение», сопоставление доходов и расходов государства на предстоящий промежуток времени, объема имеющихся у государства средств и их недостаток, выражение в нем юридической воли государства на управление финансами. Это отличает бюджет от баланса, отчета.[82] Следовательно, бюджет несет в себе черты не только государственно значимой информации финансово-экономического характера, но и опосредует управленческое воздействие государства на общество. Такое усложненное понимание бюджета знаменовало то, что его составление постепенно приобретало все более важное значение для ведения государственного хозяйства, позволяя организованно планировать публичные денежные отношения.

Отмеченное подтвердило необходимость упорядочения отношений по составлению бюджета в порядке государственного нормотворчества. Это выступило основой публично-правового понимания бюджета: бюджет – разрабатываемый в установленной нормами права форме финансовый план государства. Как правовой акт, закон он утверждается представительным, законодательным органом в рамках бюджетного процесса, регулирует разнородные отношения, возникающие в связи с формированием и функционированием централизованного денежного фонда, с учетом экономических потребностей государства и общества. Следовательно, отношения, опосредующие функционирование бюджета, должны носить исключительно правовую форму.

Таким образом, бюджет приобрел правовую форму в результате совершенствования государственного хозяйства, точнее, связанных с ним общественных отношений, доведения их до уровня предмета нормативного правового регулирования. Это знаменовало становление отрасли финансового права, обособление в его составе бюджетного права как подотрасли, разнообразие источников финансово-правового регулирования.[83]

Правовая форма бюджета подразумевает не только его организованное принятие – утверждение соответствующего правового акта, но и особый порядок его исполнения, обеспечиваемый контролем со стороны уполномоченных органов. Значимое для ведения государственного хозяйства исполнение бюджета охватывается бюджетными правоотношениями, развивающимися в рамках бюджетного процесса (бюджетные процессуальные правоотношения по формированию доходов, санкционированию и финансированию расходов, финансированию дефицита бюджета, составлению отчетов и др.). Разнообразие этих правоотношений, в свою очередь, характеризует содержательные стороны ведения государственного хозяйства бюджетным методом.

Исходя из отмеченного, бюджет рассматривается как централизованный публичный денежный фонд, сформированный в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях, опосредуемый взаимосвязанными бюджетными правоотношениями различных видов, подвергаемый управленческому воздействию государства и одновременно позволяющий управлять иными звеньями финансовой системы.

Из взаимосвязанного анализа различных сторон понимания бюджета следует, что бюджет стал выступать основой ведения государственного хозяйства, приобретя материально-правовые, экономические, публично-правовые характеристики, постепенно усложняющиеся под влиянием совершенствования государственной деятельности в сфере финансов. Такое значение бюджета, в свою очередь, обусловило юридическое оформление бюджетного метода ведения государственного хозяйства, организационно и экономически удобного для функционирования государства. Иными словами, бюджет и соответствующие бюджетно-правовые понятия, категории, выражающие сопутствующие его функционированию бюджетные правоотношения, присущи всем государствам, характеризующимся финансово-правовой организованностью, с материально-организационной точки зрения обеспечивают государственный суверенитет.

Финансовая обеспеченность государства предполагает поступление денежных средств в бюджет, а также их использование – на финансирование расходов, погашение возникшего дефицита ресурсов. Поэтому первично основу финансовой практики любого государства составляют два взаимосвязанных процесса и соответствующие им финансовые (бюджетные) правоотношения. Первый процесс – поступление денежных средств – охватывается категорией «государственные доходы», второй – распоряжение ими – категорией «государственные расходы».[84]