Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Принцип прозрачности (открытости), или транспарентности (от англ. transparency), является выражением общеправового принципа гласности. Прозрачность означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, а также самих проектов бюджетов и процедур их утверждения, полноту и доступность иных сведений о расходах бюджетов, стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года. Утверждение секретных статей допускается только в составе федерального бюджета.

Реализация принципа прозрачности бюджета обеспечивается:

• открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

• наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

• рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

• формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

С точки зрения международных финансовых организаций фискальная прозрачность необходима для того, чтобы граждане, а также участники внутренних и внешних финансовых рынков могли правильно оценить текущее и будущее финансовое положение государства. Своевременное опубликование бюджетной документации помогает понять намерения правительства и в силу обратной связи поставить правительство в конструктивные рамки. Аргументом в пользу прозрачности выступает то, что она устанавливает своеобразную систему сдержек для необоснованных и ошибочных решений.

Существуют международные критерии определения прозрачности государственных финансов. В 1986 г. Международный валютный фонд выпустил «Руководство по государственной финансовой статистике», которое представляет собой комплекс концепций учета и классификации по государственным финансовым операциям. Руководство носит исключительно рекомендательный характер. В апреле 1998 г. МВФ принял «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере»[130]

(далее – Кодекс транспарентности), задуманное как пособие в помощь странам – членам МФВ в их стремлении к большей прозрачности в бюджетной сфере. Кодекс транспарентности также носит рекомендательный характер, охватывает более широкую область, нежели «Руководство по государственной финансовой статистике», и содержит четыре раздела: «Четкость функций и обязанностей», «Общедоступность информации», «Открытость процесса подготовки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету» и «Гарантии достоверности».

Содержание вышеуказанных разделов отражает следующие основные позиции: обязательное отличие государственного сектора от остальной экономики, четкое определение ролей в сфере управления внутри государства; наличие правовых норм, регламентирующих выделение и расходование государственных средств; полная и детальная информация о данных за два предшествующих бюджетных года и о прогнозах на два последующих года; публичное обязательство правительства о немедленном опубликовании налогово-бюджетной документации; отражение в бюджетной документации не только текущих цифр, но и целей бюджетной политики, иных макроэкономических задач, а также возможных факторов риска в сопоставимом виде. Форма бюджетных прогнозов должна облегчать анализ государственной политики в данной сфере и процедур отчетности, иначе говоря, классификация бюджетных доходов и расходов должна соответствовать международным стандартам; необходима интегрированная система учета, позволяющая надежно оценить задолженность по различного рода платежам.

Кроме того, состояние информации о бюджетах подлежит независимому гласному контролю, в частности со стороны Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.

В России вплоть до 50-х годов XIX в. сведения о государственных доходах и расходах были засекречены и доступ к ним имели только министр финансов, комитет министров и император. В конце 50-х годов XIX в. – предположительно из-за недоверия к финансовому положению государства – Россия лишилась двух крупных иностранных займов, в которых на тот момент нуждалась. Вследствие критики извне и внутри страны Российская империя перестала практиковать бюджетную тайну. Это заставило принять решение об опубликовании государственной росписи на 1862 и последующие годы.