В 1920 г. В. И. Ленин обращался к бывшим политическим оппонентам: «Нашелся бы на свете хоть один дурак, который пошел бы на революцию, если бы вы начали социальную реформу?» Формально он был совершенно прав. Теоретически Временное правительство могло бы уже весной начать мирные переговоры с Германией, объявить о выборах в Учредительное собрание и от имени народа провозгласить реформы, в первую очередь аграрную.
Но правительство, хотя и сулило скорое начало переговоров о мире, считало своим долгом продолжать войну, несмотря на ее очевидную непопулярность. Уже в апреле нота министра иностранных дел Милюкова, которой иностранные державы уведомлялись, что Россия будет твердо соблюдать свои обязательства перед союзниками по Антанте, привела к взрыву возмущения в Петрограде, в результате чего в отставку вынуждены были уйти военный министр и министр иностранных дел. Россию связывали союзнические договоры, финансовая зависимость и, наконец, моральный долг. Победа в войне, которая, хотя и в отдаленной перспективе, считалась неизбежной, сулила немалые барыши. Правительству – интеллектуальной элите страны – предстояло все это отбросить, и какой ценой? Надо было уступать занятую немецкими войсками территорию, то есть соглашаться на мир на тех же условиях, как это сделали через год большевики. В 1917 г. в войну вступили Соединенные Штаты, и перевес Антанты над странами германского блока стал очевидным. Сепаратный же выход из войны сделал бы Россию страной, потерпевшей поражение, заставил выплачивать долги или вызвал бы международную изоляцию демократического правительства, как потом большевиков.
Вопрос о земле был не менее сложным. Реализация простонародного идеала «черного передела» привела бы к насильственной ломке всего существовавшего землевладения. Если бы пострадали только баре-латифундисты, сдававшие землю в кабальную аренду и проживавшие в Петербурге или в Париже, было бы не так уж страшно. Но как быть с теми землевладельцами (кстати, не обязательно дворянами), которые завели товарные фермерские хозяйства? Как бы отреагировали солдаты на фронте, узнав о начавшейся дележке земли? Что делать с землями самих крестьян, отобранными когда-то у «инородцев» на окраинах империи или выделенными из общины в ходе столыпинской реформы? Что делать с казаками и их землями? Как относиться к совершенным сделкам на землю – продаже, залогу, дарению, договорам о долгосрочной аренде? Перечеркнуть все это одним махом должны были бы люди, всю жизнь боровшиеся за торжество законности.
Груз ответственности усугублялся тем, что в обществе не просматривалось согласия по этому поводу. «Братья! Не дайте России погибнуть, везите немедленно хлеб на станции и склады», – призывал М. В. Родзянко, но вместе с другими членами Думы протестовал против распоряжения министра земледелия А. И. Шингарева о реквизиции хлеба у помещиков. Правительство сразу решилось лишь на национализацию имущества и земли царской семьи. Тяжелая ситуация с продовольствием и снабжением городов заставила 25 марта объявить все хлебные запасы собственностью государства, подлежащей обязательной продаже государственным продовольственным комитетам по твердым ценам. Но владельцы укрывали хлеб или сбывали его до постановки на учет, который комитетам так и не удалось наладить. Само же правительство вопреки обещаниям увеличило в августе в два раза закупочные цены, что повлекло за собой подорожание почти всех товаров.
Постановление «Об охране посевов» гарантировало неприкосновенность всем формам земельной собственности в деревне, но одновременно наделяло местные продовольственные органы правом передавать незасеянные поля новым владельцам, что крестьяне расценили как сигнал к дележу земель. В ответ Временное правительство грозило уголовной ответственностью и уговаривало: «Большая беда грозит нашей родине, если население на местах, не дожидаясь решения Учредительного собрания, само возьмется за немедленное переустройство земельного строя. Такие самовольные действия грозят всеобщей разрухой. Поля останутся незасеянными, и урожай не будет убран. В стране наступит нужда и голод. Да не случится этого».
Когда лидер эсеров, министр земледелия В. М. Чернов распорядился взять на учет не использовавшиеся самими помещиками пахотные земли, против него началась ожесточенная кампания со стороны дворянских обществ и съездов земельных собственников; обвиненный в сотрудничестве с немцами министр подал в отставку. Только 20 октября правительство приступило к обсуждению законопроекта о выкупе той части помещичьих земель, которая сдавалась в аренду крестьянам.