Земство (апрель 2008)

Объяснения этих антиномий нашей новой истории надобно искать в том отношении, какое устанавливалось у нас между государственными потребностями и народными средствами для их удовлетворения. Когда перед европейским государством становятся новые и трудные задачи, оно ищет новых средств в своем народе и обыкновенно их находит, потому что европейский народ, живя нормальной, последовательной жизнью, свободно работая и размышляя, без особенной натуги уделяет на помощь своему государству заранее заготовленный избыток своего труда и мысли, - избыток труда в виде усиленных налогов, избыток мысли в лице подготовленных, умелых и добросовестных государственных дельцов. Все дело в том, что в таком народе культурная работа ведется незримыми и неуловимыми, но дружными усилиями отдельных лиц и частных союзов независимо от государства и обыкновенно предупреждает его нужды. У нас дело шло в обратном порядке.

В. О. Ключевский. Курс русской истории. Лекция XLI.

Местное самоуправление - основа демократии. Такая же, как и выборность. Собственно, если совсем немного упростить, то демократию вполне можно определить как систему, основанную на местном самоуправлении и выборности власти. Остальное - нюансы частного порядка. Причем местное самоуправление даже более значимо, так как выборность - это всего лишь механизм формирования власти, а местное самоуправление - это… Да, а действительно, что это такое - «местное самоуправление»?

«Местное самоуправление самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Таково определение. Словарное, которое, впрочем, почти буквально повторяет как Российская конституция (а вслед за ней и все определяющие эту сферу законы Российской Федерации), так и Европейская хартия местного самоуправления. И надо сказать, в этом определении действительно сказано все главное и значимое.

Классическая административная вертикаль власти выглядит так: есть глава государства, есть непосредственно подчиненные ему главы регионов, у тех - в непосредственном подчинении главы районов, а у последних - главы низших административных образований. Кто в этой схеме решает вопросы местного значения? Тот самый глава низших административных образований - чиновник, непосредственно встроенный в вертикаль власти и непосредственно подчиненный вышестоящему начальству. Такая модель позволяет эффективно контролировать всю территорию и осуществлять единую и упорядоченную политику. Это очень удобная модель для авторитаризма, так как авторитарная власть - по сути своей внеположна населению, отдельна от него (эта внеположность может быть просвещенной или оккупационной, поддерживаемой населением или, наоборот, отторгаемой, но суть внеположности от этого не меняется). Потому в основе этой власти - именно контроль над территорией и всем, что на ней происходит.

Снизу вверх

В демократической же системе модель эта не работает. Выборность предполагает, что чиновник подотчетен не только и не столько вышестоящему начальнику, сколько населению и зависит от него (не понравится, как он выполнял свои обязанности, - не выберут). И чем ближе этот чиновник к своим избирателям, тем жестче эта связь. К тому же демократическая система основана на разделении полномочий между ветвями власти, что резко ограничивает ее административный ресурс и возможности системного контроля за всем, происходящим в стране, а потому для нее жизненно важно сбросить с себя все сферы ответственности, которые могут быть сброшены (заменим слово «сбросить» на слово «делегировать» - и получим вполне привычную формулировку). То есть местное самоуправление - не просто формальный символ веры демократии, а единственно возможная для нее система функционирования. И чем более развито и независимо местное самоуправление, тем эффективнее работает государственная машина демократии. И тем эффективнее решаются вопросы непосредственной жизнедеятельности граждан, причем в данном случае даже и не столько граждан, сколько просто людей.