Хубилай не следовал китайским обычаям и в некоторых других важных вопросах. Он разделил население на три, а позже четыре группы, среди которых монголы, естественно, занимали первое место. За ними шли так называемые Сэму жэнь (иностранцы) — по большей части выходцы из Персии и Средней Азии — которым в награду за службу был предоставлен более высокий статус, чем местным жителям. На третьем месте стояли северные китайцы, а также чжурчжэни прежней династии Цзинь, которые именовались Ханьжэнь и до завоевания монголами Южной Сун в 1279 г. представляли собой низший класс населения. Ниже их находились южные китайцы, Наньжэнь, самая ненадежная и угнетаемая часть подданных Хубилая.[251]
Представители обеих китайских групп не могли занимать некоторых важнейших гражданских постов, закрепленных за монголами и их среднеазиатскими подчиненными. Хотя китайцы, привлеченные ко двору в качестве советников, подчас пользовались большим влиянием, чем высшие сановники, их статус не был столь четко определен.Хубилай прибег к такой политике отчасти из простых прагматических соображений: китайцы во много раз превосходили монголов по численности. По оценкам одного из источников, в Китае проживало несколько сотен тысяч монголов, тогда как китайское население Северного Китая насчитывало около 10 миллионов, а в Южной Сун их число достигало 50 миллионов.[252]
Учитывая такое численное неравенство, монголам было необходимо держать в своих руках контроль над главными должностями, чтобы избежать поглощения китайцами. Они должны были захватить главенствующее положение, чтобы сохранить власть и свое уникальное культурное наследие. Ввиду численного превосходства китайцев Хубилай осознавал, что он должен особо подчеркивать монгольское политическое превосходство.Однако сначала ему нужно было обеспечить контроль над самими монголами. Многие монгольские князья владели уделами (кит.
Таким образом, перед Хубилаем, в отличие от типичного китайского императора, стояла более сложная задача поставить под контроль не только китайцев, но и монголов. Кроме того, он претендовал на более высокое положение и хотел быть повелителем вселенной, а не только императором Китая. Однако этим надеждам не суждено было сбыться. Главные монгольские улусы — Средняя Азия, Персия и Россия — начали утверждать свою независимость еще в начале его царствования. Хотя титул великого хана еще пользовался уважением, они уже уверенно стали на путь самоуправления. Так называемая Монгольская империя «разваливалась на ряд обособленных политических образований — Золотую Орду (Россия), улус ильханов (Персия), Чагатайский улус (Средняя Азия) и великое ханство Северного Китая и Монголии. Хубилай не мог рассчитывать на единодушие монгольской элиты, символом которой служил курилтай, обсуждавший важнейшие направления военных походов и провозглашавшие новых великих ханов.[254]
Тем не менее, он не довольствовался положением Китайского императора и принял все атрибуты правителей Монгольской империи, хотя под его властью в общем оставались только Китай и Монголия. Впрочем, в конце концов ему хватило благоразумия смириться с обстоятельствами и создать систему управления, рассчитанную на монгольские владения в Восточной Азии.Таким образом, введенные им институты были хорошо знакомы его китайским подданным, так как напоминали китайские, хотя и не являлись их копиями. Спустя месяц после своего восшествия на престол в мае 1260 он учредил Секретариат, поставив во главе его Ван Вэньтуна и назначив его главным помощником Чжан Вэньцяня.[255]
В ведении Секретариата находилось большинство гражданских дел. В 1263 г. он создал Тайный Совет (кит.