Уже в апреле – мае 1794 года в Конвенте сложилась антиробеспьеристская оппозиция, ядром которой являлись рьяные террористы, чувствовавшие нависшую над ними угрозу, – Фуше и Каррье, и в особенности те из них, кто совершил должностные преступления, – Тальен, Баррас, Фрерон… Их ближайшее окружение составляли: грубый Бурдон от Уазы, беспощадный и предприимчивый Мерлен из Тионвиля, коварный Лежандр, крупный спекулянт Ровер, вероломный Лекуэнтр Эти люди не рисковали открыто выступать против Робеспьера, получившего прозвище «Неподкупный». Они действовали скрытно, убеждая в личных беседах депутатов, что Робеспьер стремится гильотинировать весь Конвент и установить свою «диктатуру». И этой клевете на Робеспьера верили все, чья репутация была в той или иной степени запятнана, а таких в Конвенте насчитывалось немало.
Раскол произошел и в правительственных комитетах. Против «триумвирата» Робеспьер – Сен-Жюст – Кутон, контролирующего Комитет общественного спасения, все чаще выступали деятели правого крыла Горы
В этой атмосфере ожесточения, подозрительности, страха, сложившейся тогда в Конвенте и в правительственных комитетах, был принят декрет Куто-на от 22 прериаля. Закон отличался крайней суровостью. За преступления, подлежащие ведению Революционного трибунала, назначалась только смертная казнь. Количество присяжных сокращалось, институт защитников упразднялся Отменялся предварительный допрос подсудимых. Суду предоставлялось право не вызывать свидетелей. Мерилом для вынесения приговора считалась «..совесть судей, руководствующаяся любовью к отечеству».
Декретом от 5 апреля 1793 года было установлено, что членов Конвента можно предавать суду Революционного трибунала лишь по обвинительному акту самого Конвента. И этот порядок строго соблюдался. В законе 22 прериаля такой статьи не было, что больше всего обеспокоило антиробеспьеристскую оппозицию.
В Конвенте произошла ожесточенная перепалка. Депутат Рюан потребовал отсрочки принятия декрета, заявляя, что в противном случае он застрелится. Робеспьер выступал дважды и добился немедленного вотирования декрета. Однако на заседании 23 прериаля, на котором члены Комитета общественного спасения не присутствовали, Бурдон от Уазы все же настоял на принятии дополнительной статьи к декрету, подтверждавшей исключительное право Конвента предавать суду Революционного трибунала своих членов.
В этот же день, 23 прериаля, на заседании Комитета общественного спасения Билло-Варен обвинил Робеспьера в желании гильотинировать весь Конвент, а затем в запальчивости воскликнул: «Я знаю, кто ты? Ты – контрреволюционер!».
На заседании Конвента 24 прериаля Робеспьер и Кутон обвинили Бурдона от Уазы и его друзей в интригах, угрожающих отечеству, и добились отмены дополнительной статьи к декрету, принятой накануне Грозный декрет от 22 прериаля вошел в силу в той редакции, в какой он был предложен Кутоном.
С начала июля 1794 года Робеспьер перестал посещать заседания Комитета общественного спасения – из-за сильных разногласий с его большинством. Это лишь укрепило позиции его противников. «Он дал нам время договориться о том, как свалить его», – заявил впоследствии Билло-Варен.
С принятием декрета от 22 прериаля началась самая неприглядная страница в истории якобинского терроризма. Число казней резко возросло, а сами они приняли совершенно хаотичный характер.
В конце концов и Робеспьер, который был главным идейным вдохновителем терроризма, понял, что те, кто должен был бояться террора, сумели использовать его в своих целях они злорадно потирали руки, наблюдая усиление террора, так как надеялись, что гнев его жертв и негодование народа вскоре обрушатся на самого Робеспьера. Неподкупный стал осуждать разгул террора, но было уже поздно. Терроризм незаметно из чрезвычайной меры перерос в повседневную практику, превратившись в инструмент расправы с неугодными лицами, способ грабежа, личного обогащения и всяческих злоупотреблений.