Далекие чужие. Как Великобритания стала современной

Абстрагирование государственной власти через анонимные административные системы потребовало нового механизма управления. Дотошное государство зависело от технических средств сбора и обработки огромного количества данных, а это предполагало сложную совокупность стандартизированных форм, обученного персонала и машин. Подготовка счетоводов, регистраторов и инспекторов основывалась не только на их руководствах, но и на стандартных формах, которые они должны были заполнять, чтобы обеспечить сбор сопоставимых и последовательных данных независимо от того, где и кем они собирались. После сбора на местах эти данные необходимо было обобщить и обработать в центре. Методы такой обработки развивались с течением времени, синхронно с количеством и сложностью данных: в середине XIX века была эпоха бухгалтерской книги, конец XIX – начало XX века – эпоха картотеки, середина XX века – машина Холлерита и, наконец, компьютер. От этих методов и машин зависело то, что делало государство и как оно могло объединить всех своих подданных, независимо от расстояния, в универсальные рамки анализа и последовательности действий [Agar 2003]. Они становились, скорее, неотъемлемой частью государственной системы, нежели продуктом его чрезвычайной любознательности.

Для представления государственной машины как совершенно бескорыстной и предельно научной был важен, в первую очередь, человеческий капитал. Доклад Норткота – Тревельяна 1854 года, в котором впервые был обнародован термин «гражданская служба», умело продвигал эту точку зрения. В нем административные классы XVII и XVIII веков представлялись как коррумпированные и неэффективные: должности продавались или передавались министрами и покровителями, назначения производились на время «королевской благосклонности», а коррупционная практика позволяла чиновникам постоянно пополнять свои доходы. В докладе утверждалось, что нейтральность и эффективность государственной службы могут быть достигнуты, когда обладатели должностей начнут сохранять анонимность для общественности, а постоянные назначения (подкрепленные адекватными зарплатами и пенсиями) – осуществляться на основе открытых конкурсов. По сути, доклад Норткота – Тревельяна был ближе к концу, чем к началу процесса реформ и рационализации. Интересно привести некоторые биографические данные: выходец из административного класса Ост-Индской компании, Ч. Тревельян был нанят через старые патронажные сети, он получил образование в колледжах Хейлибери и Форт-Уильям и сдал экзамены, которые распределили офицеров компании по разным классам и должностям. Кроме того, он был шурином Т. Маколея, который в 1830-х годах провел важнейшие реформы государственной службы в Индии. Действительно, за два года до публикации отчета Норткота – Тревельяна поступление на государственную службу в Индии было открыто на основе конкурсных экзаменов, хотя и проводившихся в Лондоне и исключавших практически всех индийцев [Мас-Donagh 1958: 29–44; Clark 1959: 19–39; Young 1961; Cohn 1984: 550–553; MacLeod 1988]. Только в 1880-х годах новая Комиссия по гражданской службе Уайтхолла ввела новые профессиональные стандарты – разграничила ответственность департаментов и обязанности каждого назначенца, установила оклады в зависимости от сложности работы и создала разделение труда между элитной группой административных генералов, руководящих более рутинной и механической работой клерков, и теми, кто обладает специальными знаниями [Finer 1937]. К концу XIX века государственная служба как в Индии, так и в Великобритании успешно превратила дезинтегрированную службу в эталон, а бюрократический процесс – в призвание.