Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

2) она эффективнее централизации, потому что население региона, как правило, более однородно с точки зрения потребностей и наличия ресурсов для их удовлетворения, чем население страны в целом. Централизация ресурсов эффективна в случае производства чистых общественных благ, выгоды от которых получает все население страны: охрана границ, строительство электростанций.

В целом деволюция должна в большей мере способствовать повышению эффективности оказания услуг на региональном и местных уровнях, мобилизировать местные ресурсы. С другой стороны, делегирование может быть действенным, если региональные правительства смогут разработать эффективные программы в национальных интересах (образование, здравоохранение). Центральное правительство при этом должно установить в целом, сколько может быть израсходовано, определить минимальный стандарт оказываемых услуг. Не всегда полная автономия субнациональных правительств может быть приемлема. Так, в Румынии законодательством в 1990-х гг. субнациональным правительствам гарантировалась бюджетная автономия. К сожалению, в Румынии существует большое число маленьких, бедных локальных правительств, не имеющих собственных ресурсов. Автономия не может быть приемлема для маленьких сельских местных бюджетов в отличие от богатых ресурсами городов. Так, в Российской Федерации можно наблюдать смешанные формы децентрализации (табл. 2.1). В сфере образования – деконцентрация и делегирование, в правоохранительных органах – делегирование и централизация.

Таблица 2.1

Формы децентрализации в России

Экономическая наука выделяет в категории федерализма новые проблемы, которые неизбежно возникают в любой государственной системе. Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль и любой из них незаменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства.

Во-первых, возникает проблема оптимального распределения прав собственности между уровнями государственной власти. Хорошо известно, что эффективное распределение прав собственности в традиционном рыночном обмене обеспечивается тогда, когда эти права четко специфицированы, имеют эффективные механизмы защиты, а трансакционные издержки взаимодействия близки к нулю. Проблема оптимального распределения ресурсов в общественном секторе является гораздо более сложной. Современное государство по своей природе далеко от контрактного, политический обмен отличается от рыночного в силу ряда обстоятельств, например неравноправия сторон, отсутствия добровольности сделок, объективной ограниченности прав собственности (в частности, их нельзя передать, сдать в аренду более эффективному собственнику и т. д.). Принятие решений относительно распределения прав и ответственности за общественные ресурсы является ареной демонстрации политической силы, поиска ренты, связано со сменой общественных приоритетов. Все это обусловливает необходимость и важность институционального подхода к решению данной проблемы.

Поскольку проблема эффективного вертикального распределения прав собственности в общественном секторе напрямую связана со степенью спецификации этих прав, эволюцию модели бюджетного федерализма можно рассматривать как движение от размытости, нечеткости прав собственности в системе неразделенных общественных финансов к более четкому определению и закреплению этих прав вместе с формированием соответствующей внутренней организационной структуры, способствующей Парето-оптимальному распределению ресурсов. Кроме того, постепенно появляются различные механизмы расщепления (дифференциации) прав, обеспечивающие передачу этих прав в пользу тех, кто их эффективнее использует (например, система обусловленных федеральных грантов или налоговых соглашений между уровнями власти).

В то же время структура органов государственной власти (степень децентрализации, масштабы самоуправляемых единиц, их полномочия, характер взаимоотношений с центром) представляет экономический интерес в той степени, в которой они вовлечены в процесс оптимального размещения ресурсов и распределения доходов.

Во-вторых, проблема развития бюджетного федерализма тесно связана с еще одной институциональной основой – она отчетливо демонстрирует зависимость от предыдущей траектории развития. Гибкость зависит от способности индивидов к рациональной обработке информации, увеличивает диапазон выбора, но делает его более дорогим и менее предсказуемым. Данная проблема в функционировании институтов получила название парадокса Шекла (Shackle Paradox). Его удачно сформулировал Ж. Сапир: «В децентрализованном хозяйстве невозможно достичь полной стабильности и предсказуемости; но без стабильности и предсказуемости децентрализованные агенты не способны принять решение».[5]