Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Для того чтобы децентрализация была осуществлена успешно, хорошо проработанные инициативы по ее осуществлению должны идти рука об руку с соответствующей децентрализацией политических и административных механизмов, а также согласовываться с общими бюджетными возможностями страны. Децентрализованные политические механизмы должны сделать возможным для местных сообществ выражение их предпочтений и приоритетов своим выборным официальным лицам; стимулировать местных должностных лиц реагировать на такие приоритеты и создать для местных сообществ возможность подотчетности должностных лиц. Хорошо проработанная реформа бюджетной децентрализации провалится (и никогда не материализуются ожидаемые преимущества и повышение эффективности), если для осуществления подотчетности на местном уровне отсутствуют соответствующие механизмы государственного управления. Подобным же образом местные должностные лица нуждаются в соответствующем административном инструментарии и процессах (таких как прозрачный бюджетный процесс с вовлечением общественности, качественное управление налоговыми поступлениями, контроль местного персонала), чтобы реагировать на потребности местных избирателей. Подобным образом децентрализация требует, чтобы государственные органы субнационального уровня обладали автономией в сфере найма, увольнения и оплаты труда своих сотрудников. Влияние отдельных слабых сторон в схеме бюджетных отношений между государственными органами зависит от бюджетной системы страны. Однако, помножив на вероятность провала, можно определить потенциальные риски в пропорции к размеру «потенциальных обязательств», связанных с нездоровыми мерами бюджетной децентрализации, – относительным объемом децентрализуемых ресурсов, которые могут стать обязательством для государственного сектора в случае неуспеха децентрализации. Таким образом, бюджетная децентрализация, которая вовлекает меньше бюджетных ресурсов, связана с меньшим риском, чем крупные изменения в расходных обязательствах или распределении налоговых поступлений. Таким же образом меры децентрализации, перед которыми возникают серьезные препятствия в их реализации (например, реформы, требующие значительных изменений в регулятивных процессах и процедурах), имеют более высокий шанс на провал и также сопряжены с потенциально большими бюджетными рисками. Разумеется, риски, связанные с бюджетной децентрализацией, могут быть минимизированы за счет сокращения ее масштаба. Однако это может означать отказ от крупных потенциальных преимуществ, имеющих отношение к децентрализации. Выбор компромисса страной должен зависеть не только от коллективной приемлемости риска или уклонения от него, но и от ряда технических моментов практики финансовой децентрализации, которые не так уж редко встречаются в странах с переходной экономикой.

Глава 3

Межбюджетные трансферты

Необходимость межбюджетных трансфертов. Большая часть основных видов налогов собирается на федеральном уровне, а расходы на образование, социальную политику, здравоохранение идут на региональном и локальных уровнях, поэтому возникает вертикальный дисбаланс (дефицит ресурсов на нижних уровнях до распределения трансфертов). Для большинства стран характерен также и горизонтальный дисбаланс (региональная асимметрия, связанная с неравномерностью экономического развития). В современной России эта асимметрия огромна, что обусловливает большие масштабы перераспределения ресурсов. Так, разрыв между наиболее обеспеченными и наименее обеспеченными регионами, определяемый по показателю налоговых доходов субнациональных бюджетов в расчете на одного человека, в России составляет 75,6 раза, в то время как в ФРГ – 8,1, США – 8,5, Канаде – 1,6 раза. В то же время объем финансовой помощи федеральных бюджетов субнациональным составляет: в России – 2,5%, ФРГ – 1,3, США – 2,4, Канаде – 3.21. Например, бюджетная обеспеченность в 2004 г. в Ямало-Ненецком округе превышала бюджетную обеспеченность Пермской области почти в 10 раз, а в Челябинской – в 12 раз (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Бюджетная обеспеченность территорий Российской Федерации, руб. на одного человека

Например, в 2005 г. в Воронежской, Ивановской, Омской, Ульяновской областях, а также в ряде других регионов доля городов и районов, имевших дефицитные местные бюджеты, превышала 80%. В то же время в Кировской, Ленинградской, Тверской областях эта доля была ниже 25%. Если в Архангельской, Московской, Рязанской областях и в ряде других регионов острота дефицитности не превышала 3—5%, то в Республике Алтай она составляла почти 30%, а в Чувашской Республике даже превышала 60%.

Региональная асимметрия является причиной существенных различий в интересах и приоритетах у отдельных субъектов межбюджетных отношений.