Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

В настоящее время трансфертная система почти полностью сконцентрирована на периодическом предоставлении местному уровню ресурсов, хотя важную роль для этого уровня могли бы играть развитие и содержание определенных видов местной инфраструктуры. В связи с этим введение схемы грантов на местное капитальное строительство (ГМКС) очень хорошо дополнило бы существующую систему выравнивающих грантов.

Глава общины может получить с согласия министра территориальной администрации и местного совета краткосрочные кредиты от центрального правительства для своевременного выполнения расходной части бюджета, которые должны быть погашены в том же финансовом году. В случае если краткосрочный дефицит бюджета общины финансируется за счет кредита, община должна разработать программу постепенного устранения дефицита и погашения обязательств по кредиту; это требование является обязательным и должно учитываться при планировании будущих бюджетов. В такой ситуации уполномоченный государством орган будет постоянно осуществлять надзор за ходом выполнения бюджета общины.

Кроме того, местные органы самоуправления могут брать займы также в капитальных целях (бюджетные кредиты). Однако заимствование у центрального правительства встречается редко.

Для развития социальной инфраструктуры общины путем инвестиций глава общины может по решению совета подписать контракт на получение кредитов. По согласованию с органом, уполномоченным государством, община может получить кредиты в размере до 30% установленного для общины годового бюджета после погашения сумм, оставшихся от предыдущих кредитов. Эти ресурсы должны быть в обязательном порядке перечислены на капитальную статью бюджета общины. Недвижимость общины не может быть использована в качестве залога при подписании кредитных контрактов.

Кредитование местных органов самоуправления часто осуществляется в контексте явных или неявных кредитных гарантий центрального правительства. Такие гарантии (даже в неявной форме) обычно создают для местных органов самоуправления извращенный стимул не оплачивать долги, чтобы использовать свою задолженность как орудие переговоров с центральными органами власти. Избыточное кредитование на местном уровне, так же как и невозвращение долгов, следует всегда иметь в виду при разработке схемы кредитования, так как они способствуют возникновению потенциальной дестабилизирующей силы в фискальной политике правительства. Вследствие этого правильно построенная структура кредитования должна предусматривать такие механизмы воздействия на органы самоуправления, не соблюдающие установленные правила, как отказ в безусловных трансфертах на оплату задолженностей по кредитам, муниципальная процедура банкротства и/или политические, фискальные или уголовные последствия кредитных дефолтов. Важно осознать, что правильно построенная структура кредитования (даже в случае участия в ней такого специализированного финансового посредника, как местный правительственный банк) может предоставлять кредиты только тем органам местного самоуправления, которые имеют возможность возвратить их. Потому кредитная структура будет предрасположена к кредитованию более обеспеченных юрисдикции, усиливая, таким образом, неравенство между юрисдикциями в отношении предоставляемых ими услуг. В связи с этим любой финансовой структуре местных органов самоуправления придется, очевидно, полагаться как на механизм кредитования, так и на механизм капитальных грантов, чтобы обеспечить развитие капитальной инфраструктуры во всех юрисдикциях местного уровня. Интересное сочетание кредитования и предоставления грантов применяется в соседней Грузии, где (при помощи кредита Мирового банка) Фонд муниципального развития финансирует проекты капитального строительства на местном уровне, при этом предоставляемые средства построены следующим образом: грант (40%), кредит (40%) и финансирование местной стороной (20%).[165]

8.3. Киргизия

Принцип разграничения функций государственной власти и местного самоуправления установлен в Конституции Республики Киргизия в качестве одного из основополагающих принципов устройства государственной власти.

Основными законодательно-нормативными актами по бюджету Киргизской Республики являются: Закон «Об основных принципах бюджетного права в Киргизской Республике»; Закон «О республиканском бюджете Киргизской Республики» на текущий год; Закон «О финансово-экономических основах местного самоуправления»; Закон «Об основных положениях Казначейства в Киргизской Республике».

На современном этапе разработана и осуществляется общенациональная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Киргизской Республике до 2010 г.». Данная стратегия определяет долгосрочные цели, стоящие перед реформированием системы управления.

Во-первых, проводится работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере местного самоуправления. Приняты следующие законы:

1) «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» в новой редакции;