Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Во многих странах трансферты, перечисляемые местным органам власти со стороны вышестоящих органов, представляют собой существенную часть местных финансов. В большинстве стран эти перечисления покрывают более 50% местных финансов и только в нескольких странах (северные страны, Швейцария и Франция) общая сумма поступлений от местных налогов значительно превышает или же эквивалентна средствам, переводимым свыше в местный бюджет. Таким образом, возникает вопрос, в какой мере можно осуществлять местное самоуправление в рамках финансовой системы, основанной на субсидировании. Поскольку подобные поступления «сверху» de jure или de facto подвергаются значительному влиянию центральной власти, общая сумма этих поступлений позволяет судить о степени влияния центрального правительства. Вопрос о том, в какой мере они ограничивают самостоятельность местных органов власти, связан с условиями предоставления данных трансфертов. Центральные органы, становясь кредиторами, оказывают наибольшее влияние, когда предоставление трансфертов связано с выполнением специфических задач и целиком зависит от решения властей, в то время как максимальная самостоятельность местных органов власти достигается в том случае, когда выделение трансфертов подчинено объективным критериям как в отношении общей суммы, так и в отношении распределения их между получателями. Условия, на которых происходит передача средств, значительно различаются в разных странах, и практически невозможно оценить степень местной самостоятельности без подробного изучения действующих правил. Кроме того, «вертикальное» движение поступлений используется для финансового выравнивания муниципальных образований. Например, можно выровнять их финансовые возможности, предоставляя им дотации и субвенции в расчете на душу населения. Распределение долевых налогов по тому же критерию позволяет достичь аналогичного результата. Эффект от подобного финансового выравнивания можно еще более усилить, если в качестве критериев выделения дотаций и субвенций использовать численность групп населения, на нужды которых эти безвозмездные перечисления и предоставляются, например численность возрастных групп населения (детей, людей преклонного возраста).

Другая система финансового выравнивания осуществляется по «горизонтальной» схеме, т. е. обязывает богатые муниципальные образования переводить средства в компенсационные фонды в пользу экономически «слабых» муниципальных образований. Идеальным было бы такое положение, когда обе системы были бы нацелены не на распределение фактически собранных средств, а на удовлетворение соответствующих потребностей. Решение этой проблемы представляется очень непростым, поскольку финансовое выравнивание должно быть свободно от авторитарных решений и основываться только на объективных критериях. Таким образом, в конечном итоге при передаче средств от одного муниципального образования другому будет учитываться только состав населения.

Принцип финансового выравнивания, имеющий целью создание единообразных условий жизни в той или иной стране, часто наталкивается на стойкое сопротивление со стороны тех, кто должен его осуществлять. В большинстве стран действует в основном «вертикальное» финансовое выравнивание; это означает, что дотации и субвенции предоставляются центральным правительством.

Полученный в результате распределения поступлений от подоходного налога опыт учит, что любая политика перераспределения (в том числе и политика финансового выравнивания) наталкивается на ограничения, имеющие различные формы в разных странах (в зависимости от особенностей исторического развития и национального менталитета). Следовательно, объем «горизонтального» выравнивания и «вертикального с элементами горизонтального» также в значительной степени меняется от страны к стране.

Применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев – и методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Вследствие этого системы межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной реформы в России.

Приложения

Приложение 1

Примеры обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета

Приложение 2

Положение о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов[186]

Утверждено постановлением Правительства

Российской Федерации от 05.01.2005 №2

I. Общие положения