Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

5) чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».

Эти характерные черты российского «реального федерализма» фактически формируют всю совокупность проблем государственного устройства, в том числе и основную проблему децентрализации управления – разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Воздействие отмеченных особенностей российского федерализма на политическую и социально-экономическую ситуацию в отдельных регионах страны многократно возрастает в связи с не имеющими аналогов ни в одной другой стране мира структурными особенностями социального и экономического пространства России. К ним в первую очередь следует отнести огромную зону природно-климатического дискомфорта (на северных территориях, занимающих четвертую часть страны, проживает в 10 раз больше населения, чем на аналогичных широтах во всех других странах, вместе взятых; там же расположена почти половина реального экономического потенциала страны – в 100 раз больше, чем в других странах). Невероятно высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических параметров и потенциала саморазвития, характеризующих ситуацию в различных субъектах Российской Федерации (в несколько раз). Невероятно мала транспортно-инфраструктурная связь отдельных территорий. Имеется множество локальных точек и нескольких обширных зон тотальной депрессии и т. д.

Реформа муниципальных финансов в России имеет уже более чем 15-летнюю историю, как и реформа российской экономики в целом. Содержание этих реформ для муниципалитетов состоит в колоссальных изменениях в условиях формирования доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, формировании в муниципалитетах способности «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики. По прошествии 12 лет реформ можно провести их условную периодизацию.[19]

Первым этапом можно считать 1990—1993 гг. – это период образования Российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т. д. В этой же статье говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (к сожалению, дальнейшая история муниципальных финансов в России изобилует примерами, когда государственные полномочия передавались на муниципальный уровень без необходимых средств).

В это время бюджетное устройство России сочетало в себе черты унитарного и конфедеративного государства. С одной стороны, субъекты Российской Федерации практически полностью зависят от отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи из их федеральных бюджетов. Налоги собирались только федеральным ведомством – Государственной налоговой службой России, а бюджеты управления региональных и местных администраций финансировались из федерального бюджета. С другой стороны, субъекты Российской Федерации, распоряжаясь половиной консолидированного бюджета страны, пытались контролировать на своей территории федеральные расходы. Поэтому складывающуюся в тех условиях систему межбюджетных отношений лучше назвать «бюджетным феодализмом», чем «бюджетным федерализмом».[20]

Принятие Конституции РФ знаменовало собой окончание первого этапа радикальных экономических реформ, в том числе и реформ муниципальных финансов. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны.

Принцип самостоятельности местных бюджетов был заложен уже в Законе РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятом 15 апреля 1993 г., до принятия Конституции РФ.

Разграничение уровней бюджетной системы в соответствии с принципами федеративного устройства должно быть основано на концепции фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.