Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Пятый этап – с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:

1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;

2) бюджеты сельских и городских поселений.

На современном этапе государственная бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена и включать в себя четыре звена.

Все эти бюджеты функционируют автономно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный республиканский бюджет.

Если в унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты членов федерации и начинают играть существенную роль в развитии всей страны через развитие местных территорий и сообществ.

Данная структура бюджетной системы Российской Федерации приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которой возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы Российской Федерации, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней ресурсов максимально приближены к аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще в 1992 г. 70% всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30% – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51%. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторым видам акцизов, в 100%-м объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд руб., или 53% всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданны с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.

Как отмечает А. М. Лавров, в экономике создавались самостоятельные экономические агенты; как в политике появились свои деятели, так и в бюджетной сфере должны появиться самостоятельные ответственные администраторы бюджетных средств.[23]

Целью оптимальной децентрализации в Российской Федерации является создание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств (администраторы бюджетных средств – власти, министерства, учреждения).

К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:

1) субсидиарность – разграничение полномочий «снизу вверх»;

2) формализация – замена традиций выполняемыми правилами;

3) жесткие бюджетные ограничения – «заработанное» не изымается, «незаработанное» не раздается;

4) конкурентная среда – мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;

5) управление рисками – стабилизационные фонды и страхование.

Разграничить полномочия и ответственность между федеральным, региональными и местными бюджетами, а также разделить управление государственными финансами нужно на трех уровнях:

1) макроуровень: Федерация – субъекты Российской Федерации – муниципалитеты (реформа межбюджетных отношений);

2) мезоуровень: правительство – финансовые органы – министерства (реформа бюджетного процесса);

3) микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация бюджетной сети).

Для макроуровня характерно вертикальное разграничение. Без этого никакие реформы в бюджетной сфере проводить было бы невозможно.