Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)

В основном законе закреплено также положение об обязательном предоставлении общинам права регулировать все дела местного сообщества — в рамках закона и под свою собственную ответственность (абз. 2 ст. 28).

Согласно основному закону союзы общин (а немецкие теоретики считают их округами[28]) также обладают правом самоуправления в рамках их определенной законами компетенции и на основе законов (абз. 2 ст. 28).

В конституциях земель вопросы административно-территориального деления, правового статуса общин и их объединении урегулированы несколько подробнее.

В конституции земли Гессен, в частности, установлено, что общины являются исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности; общины могут решать любые задачи публичной власти, за исключением тех, которые возложены на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона (абз. 1 ст. 137). Аналогичным статусом обладают и объединения общин — в рамках своей установленной законом компетенции (абз. 2 ст. 137). В этой же статье содержится норма и о том, что «право общин и их объединений на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством» (абз. 3 ст. 137). Надзор государства ограничивается лишь обеспечением соответствия такого управления законам. Основной закон этой земли содержит важные положения об обязанности государства по обеспечению денежными средствами общин и их объединений, необходимых для выполнения их задач[29], а также обязанность государства предоставлять в распоряжение общин (в интересах их независимой публичной деятельности) источников доходов, которыми они вправе распоряжаться под свою ответственность.

Современное административно-территориальное деление субъектов германской федерации (при всем его многообразии в различных землях) является, на наш взгляд, двухзвенным: базисом всей общественной и государственной жизни, основной единицей деления являются общины — низовое звено (сельская община и город, не имеющий районного деления[30]; объединения общин (союзы общин) составляют второе звено — округ; статусом округов нередко обладают и крупные города[31]. Особое место занимают так называемые города-республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей — субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.

Правовое положение общин, округов, городов подробно регулируется в принимаемых в землях уставах общин и уставах округов. Общины принимают решения по вопросам развития инфраструктуры, общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т. д.

Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта в организации местного управления и самоуправления и рядом других причин. Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин, классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления.

Первая разновидность — так называемая южногерманская модель, существующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях «представительная корпорация» общины и «верхушка администрации» общины (бургомистр, обер-бургомистр) являются как бы единой коллегией — общинным советом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается последним путем прямых выборов; бургомистр — он же председатель совета — также избирается населением. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только «первый среди равных», хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий[32].

Вторая разновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общины (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Исполнительный орган — магистрат избирается представительным органом. Магистрат — коллегиальный орган, включающий бургомистра и почетных членов, т. е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противостояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.