История государственного управления в России

В. О. Ключевский так описывал стиль государственного управления в николаевское время: делопроизводство было громоздким и сложным. Размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии десятки и сотни тысяч бумаг. Каждая бумага должна была пройти множество операций: например, в нижнем земском суде – 26, в Комитете министров – 36, в губернском правлении – 54. Непрерывный бумажный поток лился из центра в губернии, наводнял местные учреждения и отнимал у них всякую возможность обсуждать дела, все торопились «очищать» их. Не исполнить дело, а очистить бумагу – вот что стало задачей местной администрации.

Эти недостатки прекрасно видел и сам Николай I, который дал такую оценку ситуации: «Россией правит не император, а столоначальники». Чиновники использовали свои методы давления на царя: обычной характеристикой справок и докладов на имя Николая I были содержащиеся в них постоянные намеки (в качестве выводов) о возможности «народного топора» или «дворянского ножа».

Николай I понимал необходимость преобразований, в частности в аграрной сфере. Уже в 1826 г. им был учрежден Секретный комитет для разбора бумаг Александра I и пересмотра системы государственного управления. Именно этот Секретный комитет выработал проекты преобразований центральных и губернских учреждений, закона о сословиях.

Важнейшей особенностью государственного управления в России в первой половине XIX в. стало создание особых секретных органов – временных комитетов для решения различных вопросов.

Местное и губернское управление

Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств – как центральных исполнительных органов – с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерной чертой которых было четкое вертикальное управление. Появились и определенные формы ведомственных связей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производились назначение и увольнение высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассылались циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственного управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали печататься ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло желание местных властей подчинить себе все местные учреждения.

В первой половине XIX в. в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления.

Практика местного управления в первой половине XIX в. развивалась по пути дальнейшего усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в местных административных органах власти. За этот период увеличилось общее число губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых генерал-губернаторами.

Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, т. е. в столицах и на окраинах Российской империи. В других губерниях эта должность вводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельствами. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми гражданскими, а нередко и военными учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов как глав местных администраций были исключительно широки, губернатор обладал всей полнотой административной власти в губернии. В его компетенцию входил надзор за полицией, тюрьмами, рекрутскими наборами, проведением социальных программ, благотворительной деятельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, как сбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председательствовал при продаже откупов.

В Финляндии, Прибалтике, Сибири, а также в Петербурге и Москве возглавляли управление также генерал-губернаторы. В состав генерал-губернаторства входило несколько губерний.

Во главе губерний стояли назначенные царем губернаторы. Им подчинялись все государственные учреждения, находившиеся на территории губернии. В их ведении были воинские части местных войск. Губернаторы подчинялись Министерству внутренних дел. В некоторых губерниях вместо гражданских назначались военные губернаторы. Иногда в губерниях были военный и гражданский губернаторы.

Все суды губернии фактически зависели от губернатора: он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждал решения многих уголовных дел.