КАК УБИТЬ ДРАКОНА: Пособие для начинающих революционеров

В наиболее гротескной форме такое отношение к чиновнику нашло свое отражение в знаменитой большевистской формуле о том, что каждая кухарка может и должна управлять государством. Но уже через пару лет после революции Ленин жаловался, что правительству пришлось вернуть на службу большую часть уволенных ранее чиновников, приставив к ним комиссаров. В несколько меньших масштабах эта ситуация повторилась и в начале 1990-х. По итогам горбачевско-ельцинской перестройки большая часть советской номенклатуры нашла свое место внутри новой власти. Иначе и быть не могло: управленцы не берутся ниоткуда, их нельзя просто откуда-то завезти. Если других нет, то приходится использовать тех, кто есть, как бы это ни было неприятно.

Причина устойчиво негативного отношения к чиновничеству в России состоит в том, что здесь веками не было принято рассматривать управление людьми как искусство или профессию. А ведь это один из наиболее сложных видов профессиональной деятельности, требующий длительной и сложной подготовки, очень серьезной квалификации и навыков, которые можно приобрести только путем длительной практики. Философ Макс Вебер считал подготовку эффективного чиновника одной из самых сложных задач, требующих наибольших затрат со стороны общества, и полагал, что современное чиновничество в Европе возникло лишь как побочный продукт развития капитализма с его сложной культурой управления. Преодоление российских традиций в этой сфере и курс на создание профессиональной и современной государственной службы должны стать для временного правительства точкой отсчета в выработке общих подходов к формированию государственной гражданской службы новой России.

Если очень коротко остановиться на самых общих принципах, которыми должно руководствоваться в этом вопросе временное правительство, то я бы выделил четыре пункта:

1. Изменение отношения к государственной службе и чиновничеству как социальному слою. Понятное и объяснимое презрение, переходящее порой в ненависть, к бюрократии должно быть заменено конструктивным и уважительным подходом. Чиновник, любой государственный служащий должен рассматриваться обществом как лицо, выполняющее принципиально важную миссию. Без такого отношения не может быть и обратного — спроса с чиновника, требовательности к нему. Это две стороны одной медали.

2. Отделение государственной службы от политики. Государственная служба должна быть профессиональна и аполитична. Политики могут приходить и уходить, но это не должно влиять на государственную гражданскую службу. Последняя должна жить и работать по своему внутреннему уставу и подчиняться внутреннему кодексу поведения, в соответствии с которым карьерный рост зависит исключительно от профессиональных качеств, а не от приверженности тем или иным политическим взглядам. Чиновники должны попадать на службу преимущественно по результатам открытого конкурса и получать повышение с учетом ранее продемонстрированных результатов работы, тоже преимущественно на основании конкурсных механизмов. Одним словом, в России необходимо практически с нуля создать государственную гражданскую службу как обособленный властный институт, способный работать при любом политическом руководстве.

3. Разделение управленческой и коммерческой (сервисной) деятельности. Опыт развития успешных государственных гражданских служб мира показывает, что чем больше функций государство передает на аутсорсинг коммерческим и некоммерческим организациям, тем эффективнее работа бюрократии. Конечная цель состоит в том, чтобы максимально освободить государственных служащих от работы по обслуживанию населения и сосредоточить их усилия на исполнении регуляторных и контрольных функций. Большая проблема государства состоит в том, что в области управления это монополист, выведенный из рыночной среды. Поэтому везде, где это возможно, такую среду вокруг государства надо специально создавать, чтобы работали законы конкуренции.

4. Разделение регуляторных и контрольных функций. Это достаточно простой принцип, который состоит в том, что люди, которые разрабатывают правила, не должны сами контролировать их соблюдение. Две эти функции должны быть разделены между разными институциями. По сути, это проекция конституционного принципа разделения властей на административные отношения, та же идея: ни у кого ни на каком уровне не может быть сосредоточена в одних руках даже относительно необъятная власть. Это среди прочего позволяет гораздо эффективнее бороться с коррупцией, чем уголовные преследования.

Я перечислил, конечно, только базовые идеи для административной реформы — одной из важнейших для любого правительства, желающего построить новую Россию. Откладывать эту реформу нельзя. Эффективно работающий аппарат с четко обозначенными функциями и строгой дисциплиной — условие успеха в работе по всем другим направлениям. Однако его созданию мешает одна «техническая» проблема: кадры, которые, как известно, решают все.