Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Впрочем, у императора не хватало времени знакомиться и с мемориями. Ведь порой они достигали внушительного размера: до 1500 страниц. Как уже говорилось выше, при Александре III в практику вошло составление извлечений из меморий, которые занимали буквально несколько строчек. Они писались собственноручно государственным секретарем. Сам факт их существования составлял тайну: никто не должен был знать, что император столь поверхностно знакомится с делами государственной важности. Этого не знал даже председатель великий князь Михаил Николаевич. Император, вопреки просьбам Половцова, поведал тайну лишь К. П. Победоносцеву, будучи уверенным, что тот никому не расскажет. При назначении государственным секретарем Н. В. Муравьева эта стыдливость была отброшена. Теперь извлечения перепечатывались и прилагались непосредственно к мемории.

Император мог утвердить любое мнение – и большинства, и меньшинства. Чаще царь солидаризировался с большинством. Правда, иногда (и нередко) случалось и обратное, что вызывало вполне объяснимое раздражение у членов Государственного совета. За все время царствования Александра III в Государственном совете в 57 случаях имели место разногласия. 38 раз император согласился с большинством. 19 раз – с меньшинством. При этом два раза Александр III солидаризировался с мнением одного члена Государственного совета. В 1887 г. – с военным министром П. С. Ванновским в вопросе о присоединении Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к области Войска Донского. В 1892 г. – с К. П. Победоносцевым: при обсуждении законопроекта о преждевременности учреждения женского медицинского института в Санкт-Петербурге. В редких случаях император писал собственные резолюции, независимые от мнения большинства или меньшинства. Так, это случилось при обсуждении вопросов о земских начальниках, об уставе реальных училищ, об уставе лечебных заведений.

Порядок обсуждения законопроектов в Государственном совете определял рамки работы ведомств, которым волей-неволей приходилось приноравливаться к требованиям высшего законосовещательного учреждения. Подготовленные ими проекты – по крайней мере, с формально правовой и литературной точки зрения – должны были соответствовать высоким стандартам Государственной канцелярии. Не случайно министр земледелия А. С. Ермолов (1894–1905) взял в качестве своего товарища (заместителя) статс-секретаря Департамента законов Государственного совета Ю. А. Икскуля фон Гильденбандта – как человека, хорошо разбиравшегося в деле составления и редактирования законов. И это при том, что Икскуль имел весьма приблизительное представление о сельском хозяйстве и сам говорил, что «картофель-то он видал только в кушанье».

Сотрудники Государственного совета были востребованы во всех ведомствах. Трудоустраивая их в своем министерстве, его руководитель, с одной стороны, получал квалифицированного помощника, с другой – обескровливал «звездную палату», лишая ее возможности предметно критиковать вносившиеся законопроекты. Не случайно С. Ю. Витте переманил товарища государственного секретаря В. Н. Коковцова в свое ведомство на должность товарища министра финансов. Работая в Государственной канцелярии, Коковцов, хорошо зная финансовые вопросы, помогал оппозиции Витте в Государственном совете – и советами, и материалами. Теперь оппоненты всемогущего министра оказались беспомощными.

Конфликт министров с Государственным советом проходит красной нитью через всю историю этого учреждения. Руководители ведомств побаивались его и имели на то все основания. В ежегодных отчетах Государственного совета обычно констатировался тот факт, что большинство внесенных дел было так или иначе рассмотрено этим учреждением. С формальной точки зрения это было верно. В действительности же речь шла о мелких, текущих делах. Важнейшие проекты долго ждали своей очереди, и их обсуждение занимало продолжительное время. Это, как и жесткие оценки министерских инициатив со стороны членов Государственного совета, стимулировало руководителей ведомств искать обходные пути. Великий князь Михаил Николаевич признавал, что «министры не любят Совета, который препятствует осуществлению многих их предположений. Если поэтому Совет называют тормозом, то наименование это очень почетное. Спускаясь с горы без тормоза, можно очутиться в пропасти». Министр внутренних дел Н. П. Игнатьев прямо заявлял: «Не ездил и не буду ездить [в Государственный совет]… Скажу вам более – я не буду даже вносить представления в Государственный совет, а буду вносить в Комитет министров. Вы скажете, это незаконно… Может быть. А все-таки в случае надобности можно прибегнуть к комитету, испрашивая учреждение временных только правил». Так рассуждали многие сановники; в их числе К. П. Победоносцев. Более того, обер-прокурор Св. Синода полагал, что важнейшие проекты (например, отмену Судебных уставов 1864 г.) не следовало вносить в Государственный совет. Их надо было проводить посредством всеподданнейшего доклада.