Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Нередкая расплывчатость, неопределенность текстов журналов обуславливалась «жанровыми особенностями» текста. Статс-секретарь Департамента законов Г. И. Шамшин на этот счет говорил: «Знаете, как ласточка, летая над водой, чуть-чуть задевает ее поверхность крылом, вот так и в журналах должны мы касаться существа дела; так чуть-чуть, тем самым ничем не связывая решений Совета по другим более или менее аналогичным делам». Шамшин сам редактировал журналы, фактически переписывая их. Его тексты вполне соответствовали заданным им самим требованиям: «гладко нанизанные слова, почти без всякого содержания». При этом он не обращал никакого внимания на редакцию законопроекта. Обычно он оставался в изложении составителя журнала. Шамшин – весьма показательный пример, впрочем, не все объясняющий. Совсем иначе работал его предшественник (Ю. А. Икскуль фон Гильденбандт) или, например, статс-секретарь Департамента промышленности и торговли Д. А. Философов. Икскуль стремился вникать в содержание законопроектов и ради этого собирал особые совещания своих подчиненных, которые детально рассматривали каждый документ. Философов же, по словам Гурко, умный, талантливый, но крайне ленивый, по возможности передоверял работу своим способным сотрудникам. При этом он не считался с мнениями, высказанными в департаменте. Составленные при его участии журналы лишь в незначительной мере соответствовали тому, что действительно говорилось на заседании.

Это не был исключительный случай. Еще в 1850-е гг. канцлер К. В. Нессельроде выражал недоумение, что журнал заседания Комитета финансов не соответствовал тому, что было в действительности сказано. Составлявший его М. Х. Рейтерн парировал: «Но, граф, если бы я ограничивался только тем, что говорилось, то размер журнала не превзошел бы полстраницы». Примерно в то же самое время государственный секретарь Н. И. Бахтин объяснял одному из членов Государственного совета, почему в журнале его мнение было изложено недостаточно точно: «Должность государственного секретаря, Ваше превосходительство, весьма трудная, вот видите, нужно, чтобы было изложено в журнале все, что было говорено, и чтоб было умно». Еще более ехидное замечание позволил себе государственный секретарь Е. А. Перетц: при ознакомлении с «отчетами и мотивированными мнениями [Государственного совета]… можно предположить, что в Совете сидят чуть ли не Солоны; при публичности заседаний иллюзия совершенно исчезает». В 1906 г. А. Н. Куломзин, в прошлом управляющий делами Комитета министров, вспомнил об одном случае, когда столкнулся с резким расхождением журнала Особого совещания о нуждах дворянского сословия (1897–1901) с тем, что было в действительности сказано. Правда, Куломзин, в отличие от Нессельроде, не подчинился канцелярии и отказался его подписывать.

Эту свободу «творчества» современный исследователь А. В. Ремнев определил как «искусство редактирования». Оно еще в большей степени сказывалось в другом. Ведь Государственный совет никогда не утверждал точной редакции закона. В большинстве его резолюций говорилось: «В изменение и дополнение подлежащих статей Свода законов постановить…» При этом чаще всего не уточнялось, какие именно статьи имеются в виду. По словам Гурко, в итоге точную редакцию закона формулировали чиновники Государственной канцелярии, которые пользовались в этом случае большой свободой: «Внесенный ведомством проект [канцелярия] подвергала нередко коренной переработке, будто бы редакционной, но на деле часто затрагивавшей суть правил. Конечно, роль канцелярии ограничивалась подробностями, и основных крупных, а тем более политических сторон проекта она касаться не могла». При этом имея в виду, что большинство законов имели технический характер, следует признать, что Государственная канцелярия играла немалую роль в законотворчестве и многие правовые акты были написаны ее сотрудниками.

С 1882 г., когда было упразднено II отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Государственная канцелярия занималась и кодификацией. До 1894 г. этим ведал особый Кодификационный отдел, а с 1894 г. – отделение Свода законов Государственной канцелярии. Свод законов надо было периодически переиздавать, а следовательно, внимательнейшим образом просматривать все его 16 томов и каждый раз вносить все необходимые изменения. В сущности, чиновникам Государственной канцелярии приходилось делать ту работу, которая обычно приписывается законодательной власти – по своему усмотрению менять правовые акты, полагая ту или иную норму устаревшей. Государственный совет с этой задачей сам бы не справился. И что самое важное: император не должен был даже утверждать решения Государственной канцелярии. Ведь издание Свода законов как будто было исключительно техническим делом, в которое верховная власть не должна была вмешиваться. Столь ответственная задача требовала чрезвычайно высокой квалификации со стороны сотрудников канцелярии, которыми стали видные правоведы: профессора Н. Д. Сергиевский, Н. М. Коркунов, К. И. Малышев и др.