Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Во второй половине 1996 года, после выборов Президента РФ в июне-июле 1996 года, начинаются массовые прямые выборы губернаторов. С их началом гипертрофированные полномочия губернаторов при формировании администраций (в большинстве регионов в новых условиях созданные вместо советов законодательные собрания согласовывали лишь назначение первых заместителей) стали де-факто еще более значительными благодаря их прямой легитимности и получению ими места членов Совета Федерации РФ и парламентского иммунитета.

Ни о каком увольнении губернаторов Президентом РФ уже не могло быть и речи, и таких случаев до отмены выборности губернаторов больше не было. Несомненно, отставки губернаторов под давлением из центра происходили (причем уже после 2000-го, например, неучастие Н. И. Кондратенко в выборах губернатора Краснодарского края на новый срок в декабре 2000-го; уход губернатора Приморского края Е. И. Наздратенко в отставку 6 февраля 2001-го и его назначение на пост главы Росрыболовства; 28 декабря 2001 года ушел в отставку президент Ингушетии Р. С. Аушев; в сентябре-октябре 2003-го прошли досрочные выборы губернатора Санкт-Петербурга в связи с отставкой В. А. Яковлева, формально ушедшего на повышение: 16 июня 2003 года он был назначен на должность заместителя Председателя Правительства РФ), но это оформлялось в виде добровольных решений и элитного обмена.

Статус членов Совета Федерации губернаторы обрели в ходе политического торга о порядке его формирования, когда в середине 1995 года решался вопрос о будущем верхней палаты Федерального собрания в связи с предстоящим истечением полномочий его первого созыва. Президентский проект, предусматривавший формирование верхней палаты путем делегирования исполнительными и законодательными органами субъектов РФ, не получил поддержки[33]. Обе палаты парламента проголосовали за прямые выборы Совета Федерации, однако этот вариант не устроил президента РФ, и он наложил вето (видимо, полагая, что прямые выборы приведут к формированию более оппозиционного состава верхней палаты). 17 сентября 1995 года президент РФ подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», который, в частности, предусматривал проведение выборов глав администраций субъектов РФ, но лишь в декабре 1996 года, то есть после президентских выборов в РФ в июне-июле 1996 года. В условиях приближающегося окончания срока полномочий верхней палаты в декабре 1995 года все три стороны законодательного процесса стали склоняться к варианту формирования Совета Федерации по должностному принципу – из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Однако главным препятствием для прохождения такого варианта оставалось то, что большинство глав регионов были не избраны на эту должность, а назначены президентом РФ. В результате торга 5 декабря 1995 года был принят и немедленно подписан президентом РФ новый закон «О порядке формирования Совета Федерации» о его формировании по должностному принципу. Третья статья данного закона определяла, что выборы глав регионов должны быть завершены не позднее декабря 1996 года. Фактически назначенным губернаторам разрешали занимать место в Совете Федерации в течение года. Таким образом, отсрочка выборов губернаторов делалась с очевидным расчетом на то, чтобы во время президентских выборов 1996 года большинство регионов возглавлялись лояльными Б. Н. Ельцину руководителями, поскольку легко было прогнозировать, что губернаторские выборы во многих регионах принесут победу представителям левопатриотической оппозиции. В порядке исключения в трех областях выборы были назначены на 17 декабря 1995 года (одновременно с выборами депутатов Государственной Думы); позднее это исключение было распространено еще на десять регионов (в т. ч. на Чеченскую Республику[34]).