Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

«Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», – так гласила 47-я статья Основных законов, как будто незыблемо установившая верховенство закона в государственной жизни страны[133]. Эта мысль проводилась и в иных нормативных актах империи. Так, в Учреждении Государственного совета от 15 апреля 1842 г. утверждалось: «В решениях Государственного совета по делам частным никакие уважения не должны иметь места, кроме закона: один он должен быть всегда существенным основанием всех суждений и заключений»[134]

. Проблема была в том, что эта формула не отвечала на элементарный вопрос: что такое закон. Большинство правоведов полагало, что закон в России – это воля государя. У этой точки зрения был весьма авторитетный оппонент – известный юрист Н.М. Коркунов. Он доказывал, что для того чтобы проект стал законом, императорского решения недостаточно. Подлинный закон должен был пройти еще обсуждение в Государственном совете. Все правовые нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без высочайшей подписи». Ведь статья 54 требовала подписи государя только новых законов. Иными словами, отдельные поправки и дополнения к действовавшему законодательству вовсе не нуждались в автографе императора. Согласно наблюдениям Коркунова, практика вполне согласовывалась с этими нормами[135]. Эта точка зрения была достаточно популярной. С ней соглашались даже оппоненты Коркунова[136]

. Например, А.Д. Градовский, который писал, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности»[137].

Эта дискуссия профессоров права носила отнюдь не академический характер. Во-первых, пытаясь определить критерии, отличавшие закон от указа, отечественные юристы решали немаловажный вопрос: какие нормы должны были войти в постоянно пополнявшийся Свод законов Российской империи. Неразрешенность этой проблемы приводила к тому, что российское право загромождалось бесконечными законодательными актами, посвященными, например, отдельным акционерным обществам[138]

; отсутствовала ясная иерархия законодательных актов, а следовательно, четко очерченная процедура их принятия. Во-вторых, правоведы в иносказательной форме ставили вопрос о юридических пределах самодержавной власти. Если действительно закон в обязательном порядке должен был быть обсужден в Государственном совете, значит, император и его министры при всем желании не могли обойти это высшее законосовещательное учреждение и должны были считаться с позицией его членов.

Это ограничение имели в виду отнюдь не только ученые-юристы, но и государственные мужи, уверенные, что в России к концу XIX в. установился строгий порядок законотворчества, который никто не мог нарушать, в том числе и император[139]. Собственно этого и добивался М.М. Сперанский в начале XIX в.[140]

К концу столетия многим видным сановникам хотелось бы верить, что Россия хотя бы приближалась к этому идеалу. В повседневной практике его приходилось отстаивать, обрекая себя на бесплодную борьбу. В ноябре 1883 г. видные члены Государственного совета Э.Т. Баранов, Н.Х. Бунге, Д.М. Сольский нападали на морского министра И.А. Шестакова за то, что тот добился увеличения сметы своего ведомства, получив одобрение царя, без обсуждения этого вопроса в Департаменте экономии Государственного совета[141]. В апреле 1885 г. в Департаменте законов Э.В. Фриш вышел с представлением, в котором ставился вопрос о порядке издания Свода и Полного собрания законов. Его смысл сводился к тому, что все возникавшие вопросы Фриш собирался решать в ходе докладов у императора, с чем члены Государственного совета никак не могли согласиться. Среди них был и К.П. Победоносцев, который настаивал, чтобы все, вызывавшее сомнения у кодификаторов, первоначально вносилось в Совет[142]. В действительности таких случаев было много, когда в Государственном совете выражали недовольство своеволием отдельных министров. О некоторых из них речь пойдет ниже.