Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

Русская бюрократическая вселенная возникла в 1830-е гг. вместе со Сводом законом, и чиновничество держалось за него как за основу своего бытия. Они уверовали в безусловную значимость всего того, что могли найти в этом корпусе текстов. Представители русской юридической мысли, среди которых были и видные государственные деятели, жили в правовом Зазеркалье. Его отцом-основателем был М.М. Сперанский. Именно с него, по словам философа и публициста Г.П. Федотова, началась новая Россия: «В XIX веке реформа была проведена так бережно, что дворянство сперва и не заметило ее последствий. Дворянство сохранило все командные посты в новой организации и думало, что система управления не изменилась. В известном смысле, конечно, бюрократия была “инобытием” дворянства: новой, упорядоченной формой его службы. Но дух системы изменился радикально: ее создатель, Сперанский, стоит на пороге новой, бюрократической России, глубоко отличной от России XVIII века. Пусть Петр составил табель о рангах, – только Сперанскому удалось положить табель о рангах в основу политической структуры России. Попович Сперанский положил конец. дворянскому раздолью. Он действительно сумел всю Россию уловить, уложить в тончайшую сеть табели о рангах, дисциплинировал, заставил работать новый правящий класс. Служба уравнивала дворянина с разночинцем. Россия знала мужиков, умиравших членами Государственного Совета. Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки. Но не дворянин, а разночинец сообщал свой дух системе»[167].

Тем не менее даже после кодификации российское законодательство «молчало» по многим вопросам. Казалось бы, первая и основная задача законодателя, действующего в рамках континентальной системы права, – дать ответы на все случаи жизни. Так понимали свою цель и представители российской бюрократии – регламентировать по возможности все сферы жизни империи. Например, в 1890 г. К.П. Победоносцев так определил направление преобразования земства: «Введение земских учреждений было положительным шагом в развитии нашей гражданской жизни. Главный недостаток нынешнего земского положения – неопределенность. Это и нужно устранить точным определением прав и обязанностей»[168].

И все же задача, поставленная обер-прокурором Синода, едва ли была в полной мере разрешима. Характерная черта законодательной системы Российской империи второй половины XIX – начала XX в. – драматическое расхождение между интенцией законодателя дать тотальную регламентацию и констатацией обычного правового порядка, не подлежащего формальному юридическому описанию. На это регулярно ссылались высокопоставленные чиновники. Сам Победоносцев сетовал на великое множество законов, целью которых было гарантировать различные свободы и права. В действительности они лишь опутывали человеческую деятельность «цепью» разнообразных запретов. В связи с этим обер-прокурор Синода цитировал Ф. Бэкона: «Сети спадут на них, говорит пророк, и нет сетей гибельнее, чем сети законов: когда число их умножилось и течение времени сделало их бесполезными – закон уже перестает быть светильником, освещающим путь наш, но становится сетью, в которой путаются наши ноги»[169]

. Многие государственные мужи рубежа веков констатировали тот факт, что они уже окончательно запутались в существующих нормах и положениях как писанного, так и обычного права. В июне 1889 г. В.К. Плеве объяснял коллегам: «В настоящее время не существует демаркационной линии между карательной властью мирового посредника, волостного старшины и сельского старосты, с одной стороны, и властью волостного суда, с другой»[170]. Такое «молчавшее» законодательство оставляло большой простор местной администрации и существенно ограничивало фактические полномочия как будто бы всесильных центральных учреждений.

Таким образом, привычный для правовой литературы конца XIX столетия разговор о началах законности в русской государственной жизни с неизбежностью подталкивал его участников к мысли о необходимости рационализации управления и широкомасштабных реформ.

Реформы

Реформы – мероприятия государственной власти, направленные на совершенствования какой-либо сферы жизни общества. В этом понимании слова реформы происходят регулярно. Более того, можно предположить осуществление консервативных реформ, нацеленных на сохранение существующего порядка.

Тем не менее в российской традиции далеко не все преобразования принято считать реформами. Так, согласно устоявшимся представлениям мероприятия царствования Александра III – не реформы, а контрреформы. Иными словами, не всякая реформа – «реформа». Очевидно, речь идет не о масштабе содеянного. Издание немаловажного Земского положения 1890 г. к реформам как раз обычно не относят[171].