Политический класс 43 (07-2008)

Как же должна быть устроена бюрократическая система? Единого рецепта, конечно, не существует. Конкретное устройство бюрократической системы зависит от задач, которые она решает, и от качества людей, которыми она располагает. Но есть один очень важный принцип, который позволяет подойти к решению этой задачи и более-менее верно оценить дееспособность создаваемой бюрократической системы.

Условно говоря, всех чиновников можно разделить на два типа. Первый — «комиссары» — это те, которые достаточно моральны и достаточно разумны, чтобы руководствоваться интересами государства, которые готовы ради них поступиться интересами своего ведомства, да и своими личными. Второй тип — «клерки» — те, которые в силу либо недопонимания, либо недостаточных моральных качеств не способны осознать задачи государства и понять, что именно они должны делать на своем посту для их достижения.

В зависимости от имеющегося числа «комиссаров» и строится бюрократическая система. Эти люди в первую очередь должны занимать посты, на которых пишутся инструкции и осуществляется контроль их исполнения. Во вторую очередь — крупнейшие посты государственной исполнительной власти. В третью — те посты, которые требуют постоянного принятия нестандартных решений (кризисные менеджеры). При наличии подобных «комиссаров», пишущих инструкции и следящих за их исполнением, простыми «клерками» может работать кто угодно.

Степень централизации и жесткости бюрократической системы также определяется числом «комиссаров». Если их мало — централизация и жесткость необходимы. Чем больше «комиссаров», тем более децентрализованной может быть система управления. Между «комиссарами» допускаются вертикальные, горизонтальные и перекрестные линии связи. Между «клерками» — преимущественно вертикальные линии связи (пресловутые вертикали власти), сводящиеся к «комиссару». Каждый «комиссар» должен иметь представление о положении дел в государстве, о стоящих перед ним целях и своей роли в их достижении. «Клерку» достаточно инструкции.

Анализ любой бюрократической системы надо начинать с вопроса: где сидит «комиссар»? Бюрократическая система, не предусматривающая «комиссара» в принципе, обречена на деградацию. Сегодняшняя российская бюрократическая система подразумевает наличие постов, которые должны были бы занимать «комиссары», но на деле эти посты занимают «клерки» и коррупционеры. Как легко заметить, крах СССР был связан с практически полным исчезновением «комиссаров» в среде номенклатуры.

Идеология демократического государства предполагает, что роль «главного комиссара» выполняет избиратель. Даже в странах «развитой демократии» этот «комиссар» имеет огромные недостатки. В России на данный момент избиратель выполнять такую функцию не способен, к тому же он старательно отодвинут от всех рычагов управления. В принципе, наверное, возможно так устроить избирательную систему, что даже российский избиратель сумеет осуществлять контроль над избранниками и выполнять роль «демократического комиссара». Особенно — на уровне местного самоуправления. Но избирательные законы сегодня на всех уровнях пишутся в интересах бюрократии. И среди этих интересов отсутствует наличие демократического контроля.

Существование в течение тысячелетий столь абсурдного на первый взгляд института, как монархия, объясняется тем, что этот институт гарантирует наличие в государстве хотя бы одного «комиссара». На деле же монархии выработали систему воспитания «комиссаров» в виде дворянства. Когда Российская империя при Николае I отказалась от дворянства как от служилого сословия и сделала ставку на бюрократию, начался ее постепенный распад.

По моему глубокому убеждению, неудачи Красной армии в 1941 году на 90% объясняются тем, что каждый немецкий офицер являлся «комиссаром», в то время как советские офицеры были поставлены в положение «клерков».

Откуда берутся

»комиссары»?

В общем-то, из вышесказанного становится понятен рецепт борьбы с коррупцией. Надо найти нужное число «комиссаров», поручить одним разработать антикоррупционное законодательство, а другим — посадить достаточное число коррупционеров. Достаточного, чтобы произвести перелом в сознании чиновничества.

Проблема в том, что потенциальных «комиссаров» настолько мало, что даже при искусном способе отбора их много не найти. При неискусном — должности «комиссаров» достанутся исключительно коррупционерам.

Откуда вообще берутся люди, годящиеся в «комиссары»? Практика показывает (в том числе — историческая), что «комиссарами» становятся либо очень идейные люди, фанатики, либо люди с высокими представлениями о чести и порядочности. Вера и честь не противоречат друг другу, но в принципе достаточно чего-нибудь одного.